545454Feb. 2010 (Vol. 110)54“ 普 遍 安 全 监 督 审 计 计 划 ” （USOAP）是国际民用航空组织（ICAO） 对各个签署了 国际民用航空公约 的国 家和地区 （以下简称缔约国） 开展的安全 监督审计项目， 是联合国对一个缔约国的 国家安全监督能力和整体航空活动安全水 平进行检查和评估的官方行为， 旨在通过 检查各个缔约国遵守国际民航组织规定的 标准与建议措施 （SARPs） 的情况来推行 该统一标准在全球范围内的实施。 该计划 的产生和发展， 直接体现了国际民航组织 为完成其根本使命而做出的努力。因此， 谈及该计划的历史由来， 先要追溯最初成 立国际民航组织的设想。 19世纪40年代，各国民用航空经历了大发展， 业务纷纷由本国扩展到其他国 家。 由于民用航空的国际化发展需要各国 遵守统一的规则，因此52个国家于1944 年在美国芝加哥召开了商讨合作事宜的会议， 会后签署了 国际民用航空公约（以下简称 公约 ） 。 此后不久， 根据 公约 规定， 国际民航组织正式成立， 开始致力 于在各国推行统一的行业标准。 国际民航组织陆续出台了一系列标准与建议措施， 作为国际航行的运行准则 和技术标准。 这些标准与建议措施按照内容被分类，以公约附件（以下简称附 件） 的形式被发布， 对涉及民航运行的方 方面面进行了具体的规定。 标准与建议措施并非一成不变。当 其中某项规定不适应民航的发展时或需要新增规定时， 国际民航组织将通过严格的 公开程序修订或新增标准与建议措施。 到 目前为止， 收录了标准与建议措施的附件 已有18个，分别为： 附件1 人员执照的颁发 附件2 空中规则 附件3 国际空中航行气象服务 附件 4 航图 附件5 空中和地面运行所使用的 计量单位 附件6 航空器的运行 附件 7 航空器国籍和登记标志 附件 8 航空器适航性 附件 9 简化手续附件10 航空电信 附件11 空中交通服务 附件12 搜寻与救援附件13 航空器事故和事故征候调 查 附件14 机场 附件 15 航空情报服务 附件16 环境保护附件17 保安 附件 18 危险品的安全航空运输 由于各缔约国拥有独立的主权，在 推行标准与建议措施的过程中， 国际民航组织只能依靠各缔约国的 “安全监督” 来 保证这些统一的行业标准在该国被执行。 安全监督被国际民航组织定义为各 缔约国的一种职能， 也是各缔约国的一项 义务， 它是指各缔约国应监督本国的民航局、 航空公司、 机场、 空中交通管理部门、 维修单位等行业监管者和从业者遵守附件 的规定， 以此促进标准与建议措施在本国 被执行。 但是， 一些缔约国由于财政、 技术等 方面的原因， 未能很好地履行安全监督的 职责。 国际民航组织一方面向这些国家提 供了财物和技术支持， 一方面对其安全监 督体系和能力进行了检查和评估， 指出其 体系漏洞， 帮助其提高监督能力。 这些活 动即是“安全监督评估计划”的萌芽。 国际民航组织的努力取得了良好的效 果， 获得了各缔约国的认可。1995年国际 民航组织第31届大会批准通过了安全监督 评估计划，并定于1996年3月开始执行。安全监督评估计划是普遍安全监督 审计计划的前身， 是由缔约国根据自愿的 原则提出申请， 请求国际民航组织对本国 的安全监督能力和遵守附件规定的情况进行评估。 评估的依据是附件1、 附件6、 附件8中所载的标准与建议措施， 采取逐个 附件评估的方式。评估的结果不完全公 开， 载有详细描述的评估报告仅提供给被 评估的缔约国， 其他缔约国可以得到摘要性报告。 安全监督评估计划始于1996年3月，终于1998年12月， 其间共有88个国家提 出了申请， 其中的67个得到了国际民航组 织的评估 （我国未参加该计划） 。 自该计划 实施以来， 国际民航组织通过此项活动发 现各缔约国在制定有效的安全监督计划中I C A O 普遍安全监督审计计划的 由来和发展Genesis and development of ICAO Universal Safety Oversight Audit Program文/ 孙浩（中国民航局航空安全技术中心）航 空 安 全SAFET Y & SECURIT Y5555552010. 2(Vol. 110)55存在许多缺陷，这引发了各方对 安全问题的普遍担心。基于此，1997年召开的民航局长会议变成 了完全讨论安全监督的专题会议。1997 年民航局长会议广泛 探讨了安全监督评估计划所查出的问题，认为迫切需要更多地关 注全球航空安全，加强各国安全监督能力。 与会各方达成共识， 向国际民航组织 理事会提出了大幅度改变安全监督评估计划的38项建议。理事会审议通过了这38项建议和国际民航组织秘书处针对这些建 议制定的行动计划， 一并提交国际民航组织第32届大会审议。第32届大会采纳了 理事会建议， 通过了名为 国际民航组织 普遍安全监督审计计划的订立的A32- 11号决议。 普遍安全监督审计计划正式确 立。 普遍安全监督审计计划通过定期对各 缔约国进行安全审计， 检查其执行标准与 建议措施以及和安全相关的程序的情况， 查找体系漏洞， 督促被审计国采取整改措 施，从而提高各国的安全监督能力，推广 统一行业标准， 进而促进全球航空安全。 根据A32-11号决议规定，普遍安全 监督审计由国际民航组织成立专门机构实 施， 所有缔约国必须与国际民航组织签署 接受审计的双边谅解备忘录。 审计结果将 在整个国际民航组织范围内公布， 公布必 须透明、 公开， 但公布的信息仅可用于安 全目的。 脱胎于安全监督评估计划的普遍安全 监督审计计划改变了前者的自愿性质，转 为强制性活动，审计结果的公开范围也扩 展到了整个组织， 但在其发展的第一阶段，它依然秉承了前者的审计范围和审计方式。 普遍安全监督审计计划的第一阶段始 于1999年3月，终于2004年7月。此阶段 的审计仍然以附件1、 附件6、 附件8中所载的标准与建议措施为依据，采取逐个附件 审计的方式进行。 其间国际民航组织对184 个国家和地区实施了审计（中国大陆、香港、澳门分别接受了审计） 。 但出于安全方 面的考虑， 国际民航组织未对伊拉克、 阿富 汗、索马里等7个缔约国进行审计。这一阶段的审计取得了一定的成功， 暴露了各国航空活动的安全缺陷， 进一步推动了提高安全监督能力和推广标准与建议措施的工作。 但是， 国际民航组织和各缔约国逐渐认识到， 安全是受到各方因素 影响的，仅对执照颁发、航空器适航、 运行三个领域进行审计是不够的， 应当关注所有影响到安全的问题。 2004年，国际民航组织第35届大会通过了A35-6 号决议，规定自2005 年起 将普遍安全监督审计计划的审计范围拓展 至所有与安全相关的附件 （除附件9和附 件17的所有附件） ，开始采用“全面的系 统方法” （CSA） ，并提出了安全监督“关 键要素” （CE）的概念。普遍安全监督审 计计划进入了沿用至今的第二阶段。 现行安全监督审计体系涵盖全面 （覆盖了除附件9和附件17的所有附件） ， 采用全面的系统方法， 注重考察安全监督 关键要素，审计工具多样化。 全面的系统方法是指在所有与安全 相关的领域， 采用系统化的程序和方法对 安全监督审计的实施进行计划、 准备、 执 行、 跟踪和评估。 该方法从整体的角度看 待国家的安全监督体系和航空活动， 对监 督体系的效能和航空活动的安全水平进行 总体评估。 安全监督关键要素共有八个，分别是基本航空立法 （CE-1） 、 具体运行规章（CE-2） 、国家民航系统和安全监督职能 （CE-3） 、技术人员的资格和培训（CE- 4） 、技术指导、工具及资料（CE-5） 、颁 发执照、合格审定、授权和批准的义务（CE-6） 、监察的义务（CE-7） 、安全问 题的解决 （CE-8） 。 国际民航组织认为这 八个关键要素涵盖了民用航空活动的各个方面，是一个健康的国家安全监督体 系的必要支撑，各缔约国在建立安全监 督体系和履行安全监督职责时应考虑并 落实这些关键要素。 因此， 国际民航组织 将是否有效地实施了关键要素作为衡量一个国家安全监督能力的指标。 普遍安全监督审计计划有三项审计工具，分别是国家航空活动调查问卷（SAA Q ） 、符合性检查单 （CC） 、访谈大纲（PQ） 。国家航空活动调查问卷是国际 民航组织收集被审计国航空活动信息的问卷，共有综合行政、 立法、 组织机构、 运行、 空中航行服务、 机场、 事故和事故征候调查七部分。该问 卷应由被审计国按照实际情况填写，在安全监督审计现场审计开始前提交国际 民航组织， 以配合现场审计的实施。 符合性检查单的依据是附件中的标准与建议措施，每一份附件都有一份对应的符合 性检查单（附件9和附件17除外） 。 附件中每出现一条标准或建议措施， 检查单中 就设立一项自评性质的检查条目， 由被审 计国填写是否执行了该条标准或建议措 施。 符合性检查单应由被审计国按照实际 情况填写， 在现场审计开始前提交国际民 航组织， 以配合现场审计的实施。 访谈大 纲是安全监督审计中最重要的审计工具， 涵盖了一个国家建立和实施安全监督职能 的所有内容。 在现场审计中， 国际民航组 织是按照访谈大纲上的提问和验证程序对 被审计国进行审计的。访谈大纲共有八 份，分别是立法、 组织机构、人员执照颁 发、 运行、 适航、 空中航行服务、 机场、 事 故及事故征候调查， 涉及了一个国家民航 安全监督体系的各个方面。 国际民航组织 就是通过访谈大纲实现对被审计国安全监 督能力的全面检查和评估的。 自 2005 年普遍安全监督审计计划的第二阶 段启动以来， 已有超过160个国家和地区 接受了新一轮的安全审计 （我国于2007年 接受安全审计并取得了合格率为 86.54% 的优异成绩） ，并因此而发现和弥补了众多安全监督体系的漏洞。 普遍安全监督审计计划在提高全球 安全水平方面做出的突出贡献得到了国 际民航组织和各缔约国的广泛认可，被视为在全球范围内推广标准与建议措施 的首选方法。国际民航组织准备将该计 划确立为长效机制，为其配备更强大更先进的体系， 使其发挥更重要的作用。 作 为国际民航组织的一类理事国，胸怀从 民航大国变为民航强国的壮志，我国应当积极拥护普遍安全监督审计计划，认 真执行标准与建议措施， 加强监督能力，提高安全水平。 （编辑 肖静）普遍安全监督审计计划的前身和发展航 空 安 全SAFET Y & SECURIT Y