5第 3 期齐康：浅谈云南省森林条例的特点（责任编辑杨云锦）云南省森林条例 （以下简称 条例 ） 于2 0 0 2 年1 1 月2 9 日由云南 省人大常委会第三十一次会议审议通过，并于2 0 0 3 年2 月1 日起正式施 行。 这是我省 “依法治林” 的新突破， 是云南林业法制建设史上的一座丰碑。云南作为森林资源极为丰富的省份， 条例 的颁布实施对规范森林 资源的培育和保护活动，进一步调动全社会关心和支持林业发展的积极 性，具有极其重要的意义。笔者通过参与制订此条例 ，对其特点有一 定的认识。这主要表现在以下1 0 个方面： 时代性。条例 的制订立足于努力与社会主义市场经济规律相适应。 市场经济规律体现在林业工作中， 关键的地方就在于对商品林的森林资源 部分放开搞活及“明晰所有权，落实使用权，稳定承包权，放活经营权， 尊重处置权，保护收益权” 。对此， 条例第八条规定： “对商品林实行谁造林、 谁经营、 谁受益的原则。 任何单位和个人不得侵犯投资经营者依 法享有的林木所有权和其他合法权益。 ”第九条明确规定: “商品林的林 木所有权和林地使用权依法可以同时转让， 也可以分别转让。 可以作价入 股或者作为合资、 合作造林和经营林木的出资、 合作条件， 但不得将林地 改为非林地。 依法变更森林、 林木所有权和林地使用权的， 应当向所在地 县级林业行政主管部门提出申请， 由县级以上人民政府核发证书， 办理权 属变更登记手续。 ”第十条也规定了“拍卖、转让、租赁、入股、联营及 中外合资、合作经营国家和集体所有的商品林林木所有权和林地使用权的，应当事先经县级以上林业行政主管部门组织进行森林资源调查、估 价。 ”这几条，是条例反映时代性的集中体现。 综合性。 条例 内容涵盖面宽广， 与1 9 9 5 年以来云南省制订的4 个 单行林业地方法规 （1 9 9 5 年的 云南省珍贵树种保护条例 、 1 9 9 7 年的 云 南省陆生野生动物保护条例 、 1 9 9 7 年的 云南省森林消防条例 和1 9 9 8 年的 云南省绿化造林条例 ） 相比， 其综合程度很高， 有小 森林法 之称。 条例 的规定容纳了森林经营分 类、森林培育、森林保护、森林采伐和利用、 木材和林 产品运输管理等主要方面， 还涉及到退耕还林、 宜林荒 山有偿开发、 林地使用管理、 野生树木移植等方面， 内 容非常丰富。 如 条例 的第十三条规定： “各级人民政 府应当制定植树造林规划， 组织全民义务植树， 限期绿化宜林荒山荒地；已纳入退耕还林规划的退耕地， 应当 按照有关规定组织植树造林。 ” 第二十条提出： “各级人 民政府应当制定减少生产生活用材消耗计划， 推广节柴 改灶，加强沼气、太阳能、风能、 水电等农村能源的建 设、推广和服务工作。 ”这些都对退耕还林和农村能源 问题作出了规定。 特色性。 条例 充分体现了云南的省情、 林情， 具 有浓厚的地方特色。 地方特色是地方法规的灵魂。 只有实事求是，从实际出发，地方立法才真正富有生命力。 条例紧密结合云南实际，对于森林经营分类、木材 经营加工许可证制度、 生物多样性保护与开发利用等工 作进行了特殊规范。 如 条例 第六条明确规定： “森林 实行分类经营管理。 防护林、 特种用途林按照生态公益林经营管理；用材林、 经济林、 薪炭林按照商品林经营 管理。 县级人民政府应当根据可持续发展的原则制定森 林分类区划， 逐级报省人民政府批准后实施。 经过批准 的森林分类区划不得擅自改变。 ” 第二十一条规定： “县 级以上人民政府应当在典型的森林生态地区、 珍稀动物 和珍贵植物栖息及生长集中的地区、 生态脆弱的地区以 及其他具有特殊保护价值的地区， 建立自然保护区、 保护小区或者保护点， 设立管理机构， 加强生物多样性保 护。 ”第二十五条第一款要求“各级人民政府应当制定 规划、 措施， 加强对野生的兰科植物、 药材、 珍稀花卉、 食用菌、 竹笋以及树脂、 树根、 树皮等森林资源的保护 和管理，做到合理开发利用。 ”这些条款，都具有突出 的云南特色。 前瞻性。 条例注重把握我国改革新趋向，有预 见性地、大胆地超前作出一些新规定。前瞻性的程度，是一个地方法规影响力大小的标志。 条例能紧密结 合新形势， 将我国在改革开放中的一些带有创见性的新 规定引入地方法规。 如 条例 第十五条规定： “在荒山 造林六公顷以上的单位和个人， 经县级以上林业行政主 管部门审核并报同级人民政府批准后， 可以利用其中百决策法规导向云南省林业厅政策法规处处长齐康浅谈云南省森林条例的特点6（责任编辑杨云锦）云南林业2 0 0 3 , 2 4 ( 3 ) : 5 7政策法规导向分之五的面积从事森林旅游开发和休闲设施建设。 ”第 二十三条规定： “因城市建设、绿化和科研教学需要移 植野生树木的，按照下列规定办理： （一）移植一般树木不到四十株的， 由县级林业行政主管部门审批； （二） 移植一般树木四十株以上不到八十株的， 由地州市林业 行政主管部门审批； （三）移植一般树木八十株以上或 者移植出省的， 由省林业行政主管部门审批。 无偿移植 树木的， 移植者应当按照所在地县级林业行政主管部门 或者乡镇人民政府指定的地点， 补种移植树木株数五倍 至十倍的树木；有偿移植树木的， 供树者应当按照所在 地县级林业行政主管部门或者乡镇人民政府指定的地点，补种移植树木株数五倍至十倍的树木。 不补种树木的， 由 县级林业行政主管部门代为组织补种， 所需费用由移植 者或者供树者承担。 ”第四十七条规定： “林业行政主管 部门可以依法委托天然林保护工程区域内承担森林资源 管护任务的国有森林管护单位， 行使本条例规定由县级 林业行政主管部门行使的行政管理职责和行政处罚权。 ” 宽松性。针对目前的林业法律、法规相对“管严” 的特点， 条例在制定过程中本着尽量宽松的指导思想，尽可能地在一些条款的规定上“放活” 。如第二十 六条规定 ： “县级以上人民政府应当公布森林采伐限额， 接受社会监督。 森林采伐限额由县级以上人民政府逐级 分解下达， 分级控制， 必须保证采伐量小于生长量。 采 伐林木的应当申办采伐许可证，纳入森林采伐限额管 理。 但农民采伐房前屋后、 自留地、 非基本农田的承包 耕地上种植的和基本农田上原有的个人所有的零星林木除外；根据退耕还林规划种植的林木的采伐， 依照国家 有关规定执行。 对人工用材林进行抚育间伐， 凡间伐林 木胸径小于十厘米的，不纳入年度木材生产计划管理， 只实行采伐限额管理。对病虫害木、火烧木等灾害木， 应当及时进行清理，经核实并报经批准后，可以间伐、 皆伐。 单位和个人投资营造的用材林， 农民在自留山上 种植的商品林木和木材加工企业投资营造的短周期工业 原料林，可以自主决定采伐林木的年限、数量和方式，县级以上林业行政主管部门应当优先安排年度木材生产 计划。 ”第三十二条第二款规定： “运输树皮、竹材、木 片、 树根、 野生树木的， 应当到县级林业行政主管部门 办理省内运输证明；运输出省的， 还应当到省林业行政 主管部门办理出省运输证明。 ” 第三十五条规定： “农村 居民采伐房前屋后、 自留地、 非基本农田的承包耕地上 种植的和基本农田上原有的个人所有的零星林木出售， 凭村民委员会证明在本县范围内进行交易；出县交易的， 应当经乡级林业站审核， 到县级林业行政主管部门 或者其依法委托的乡级林业站办理木材运输证明。 ”在这里要说明的是， “运输证”是指由国务院林业主管部 门统一规定式样的木材运输证件， 通称 “小票” ；而 “运 输证明” ， 则仅仅指白纸黑字红章子的证明文件。社会性。 即尽量淡化部门意识和行业行为， 强化管 理服务。 为适应新形势， 应加快由部门办林业向社会办 林业的转变进程， 促进全社会重视、 支持和参与林业建 设， 条例在规定条款上全方位体现了这一精神。如 条例 第十四条规定： “县级以上林业行政主管部门应 当在保护生物多样性的前提下， 科学地指导单位和个人 合理确定和调整林种、 树种结构， 发展竹林、 速生丰产 林、混交林、珍贵用材林和特色经济林，改造低效林。省人民政府应当制定优惠政策，鼓励单位和个人租赁、 承包宜林荒山造林或者与农村集体经济组织、 农户合作 造林；鼓励外商、 侨商和其他境外团体、 个人以及港澳 台商投资造林。 大中型木材加工企业应当投资建立原料 林基地。 ”整个条例没有一条是林业行政主管部门 的专项收费条款 （作为禁止性内容的 “法律责任” 除外） 。 第十九条规定： “有森林景观的经营单位，应当负责辖 区内的森林防火、 森林病虫害防治和森林管护工作。 县级以上林业行政主管部门和乡级林业站应当加强风景 区、 旅游景点的森林防火、 森林病虫害防治和森林管护 工作的指导、检查、监督。 ”这一条款，更是既有利于 “有森林景观的经营单位” ， 又有利于 “林业行政主管部 门” ， 得到各级政府的支持和全社会的拥护。 补充性。 制定地方林业法规的最大功能， 就是对国 家大法及有关林业上位法律法规内容的弥补和充实。条例 紧密结合云南实际， 在许多条款上对 森林法 、 森林法实施条例 作出了重要补充。 如 森林法 第十 条规定： “乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业 工作。 ” 这里仅仅是指乡级林业工作人员的专兼职问题。 而条例第五条中就补充明确规定： “乡级林业站负 责管理本辖区内的林业工作。 ”这就明确了林业站的法 律地位。 又如 条例 第二十四条规定： “禁止任何单位 和个人聚众哄抢林木。 禁止向森林、 林地倾倒垃圾及有毒有害物质。 ” 这也是上位法所没有的。 再如关于征 （占） 用林地标准及批准权限的法律规定， 目前权威的法律依 据主要是两个：一个是国务院的行政法规 森林法实施 条例 的第十六条； 另一个是国家林业局以部门规章的 形式发布的 占用征用林地审核审批管理办法 第六条。 前者将林地分为三类标准， 国家和省两级批准权限； 后 者将林地分为两类标准， 国家、 省、 地和县四级批准权 限， 均有不足。 条例 第二十二条对此作了重要弥补。对征 （占） 用林地标准及批准权限作了较全面的法律规 定， 并补充了一款 “临时占用林地的单位和个人， 应当7（责任编辑杨云锦）政策法规导向对林地所有者或者经营者进行补偿。 ” 国际性。条例 顺应我国加入世贸组织的需要， 尽量 与国际上相关法规相接轨。条例 第三十条、 第三十二条，就将 “列入 濒危野生动植物物种国际贸易公约 、 国家和 省保护名录， 法律法规确定由林业行政主管部门管理的野 生植物及其制品” ， 分别作为木材经营加工、 运输管理的内 容。如列入该公约保护名录的有一种野生兰科植物石斛， 但在我国法规中则没有被列入，条例 对此作了完善。 在 鼓励投资造林方面， 条例第十四条第二款中也相应规 定 ： “鼓励外商、 侨商和其他境外团体、 个人以及港澳台商 投资造林。 ” 这也使我省的造林事业走向了世界。灵活性。 条例既便于社会规范，又便于政府管 理。 条例比较注意划分法律条文与政策措施、立法 与管理之间的界限， 注重掌握原则性表达与具体性阐明 之间的分寸。如第三条明确规定： “各级人民政府应当 将林业发展规划纳入国民经济和社会发展计划， 逐年增 加对林业的投入，确保林业发展规划的实施。 ”第七条 规定： “生态公益林应当严格管理，不得随意砍伐，并 实行森林生态效益补偿制度。 具体补偿办法由省人民政府按照国家有关规定制定。 自留山林木被划为生态公益 林的，应当按照前款规定给予森林生态效益补偿。 ”第 十四条规定： “县级以上林业行政主管部门应当在保护 生物多样性的前提下， 科学地指导单位和个人合理确定 和调整林种、树种结构，发展竹林、速生丰产林、 混交 林、 珍贵用材林和特色