第二章 农村养老保障政府行政责任概念和相关理论阐释 政府行政责任，是政府民主管理法治化、制度化，规范化、程序化的一个重要保障，是依 法治国的重要组成部分。为了更进一步理清农村养老保障政府行政责任法律理论研究的问 题和法律制度实践中存在的问题，本节首先从责任入手，梯进到政府行政概念分析，然后 阐明农村养老保障政府行政责任的法理基础，以及农村养老保障政府行政责任法律价值定 位，以夯实我国农村养老保障政府行政责任法律制度建设的法理基础。 第一节 政府行政责任的概念 农村养老保障法治的发展，无论是从理论研究开始，还是政策制度试验入手，我们首先要 考虑的问题就是：养老的责任归往何处？这是农村养老保障法律体系建设的根本和问题关 键所在。要想在理论上理清我国农村养老保障政府责任法律制度建设过程诸多问题，并使 之得以完善，必须首先明确责任的概念和政府行政责任法理本质。 一、责任的概念及分类 （一）汉语“责任”的含义 现代汉语中的“责任”是从“责”字演化而来。所谓“国家兴亡，匹夫有责”，这里的“责”同“责 任”, 其意义大致有：求,索取；诘斥,非难；义务；处罚,处理；债等五种含义 童玮， 责任 政府及其方略研究 ，东南大学硕士论文，2004 年，第 5 页。我国古代“责任”一词最早 在唐代出现， 新唐书王珪薛收等传赞记载“观太宗 之责任也，谋斯从，言斯听，才斯 奋，洞然不疑。 ” 刘敢笑， 论道家式责任感 ， http:/philosophy.whu.edu.cn/，武汉大学哲 学院网。续资治通鉴宋英宗治平三年：“陛下能责任将帅，令疆埸无事，即天下幸甚。 ” “责任”，http:/www.zdic.net/cd/ci/8/ZdicE8ZdicB4ZdicA361229.htm，网络字典汉典。 以及宋代司马光著谏西征疏：“所愧者圣恩深厚，责任至重。 ” 同上。其中“责任”的意 思是让人承担某种职责。发展到现代汉语中,“责任”有两种含义:一是份内应做的事, 职责或 职务；二是没有做好应做的事而应承担的过失。比古代汉语词典多了一种意思，进一步扩 大了“责任”的含义，与现代哲学、政治学、法学等领域的有了更紧密的联系。 （二）英语中“责任”的含义 英语单词中常译成中文“责任”一词的词汇有 Duty，Responsibility，Culpability，Liability。 其中 Duty 译为“义务，职责，责任”；Responsibility 译成“责任、责任感、负担、职务、任 务、能力、可靠性”；Culpability 译为“应受处罚、有罪(行为) ”；Liability 译为“责任、义 务、负担、不利、缺点、(复数) 债务、负债、赔偿责任”。总结起来，其与我国现代汉语 中“责任”所包含的意思大致相同。 综上查证，可以看出，无论是在汉语语义上，还是在英语世界里， “责任”的含义是：一 主体的义务或任务，即平时我们所言“责任心”、 “职责”等；二为主体对自己行为所承担的后 果。 （三）责任的分类 结合这两个含义，在现代社会中“责任”的范畴大致分为：道德责任、法律责任、岗位 责任。其中法律责任大致包括行政责任、民事责任、刑事责任三类。 二、法律责任概念的阐述 基于本文的法学理论研究目的，以及政府行政责任与法律责任的密切联系，本文在此对法 律责任的概念予以阐述。 美国政治学家萨缪尔亨廷顿认为，责任是民主的核心，责任性要求“说明真相”，并坚持 “人民不必为更大的善作出牺牲；他们的苦难应该昭诸天下，而且国家及其官员造成这些苦 难的责任必须得到澄清，权力的授予必然伴随着责任的规定。 ” （美）萨缪尔亨廷顿， 变化社会中的政治秩序 ，王冠华等译，三联书店，1989 年版，第 30 页。亨廷顿的观 点是基于政府行政责任的来源，对“责任”现代政治属性予以界定的同时隐射到到政行政府责任的实质所在，也是政府行政责任源的问题，本文认为是非常精确的界定。 梯进到法律责任的概念，美国学者纯粹法学的创始人凯尔森认为:“法律责任(Responsibility) 是与法律义务相关的概念。一个人在法律上要对一定行为负责，或者他为此承担法律责任， 意思就是，他做相反行为时，他应受制裁。在正常情况下，这就是说，在制裁针对直接不 法行为人时，一个人要对他本人行为负责。 ” （美）凯尔森， 法与国家的一般理论 ，中 国大百科全书出版社，1996 年版，第 65 页。凯尔森的观点将法律义务与法律责任有机的 联合起来，认为法律责任是指，法律上行为违反后果的承担。在这里我们可以根据责任的 双重含义，将行为应为性与法律后果结合起来，认为职责（职务）与法律责任也是统一的。 那么关涉到政府行政责任的问题，应当是政府行政职责和政府行政法律后果的统一。 我国法学界泰斗张文显教授在法律责任论纲中认为，法律责任的基本含义有三: 其一, 分内应做的事；其二, 特定的人对特定的事项的发生、发展、变化及其成果负有积极的助 长义务；其三，没有做好分内事或没有助长义务而应承担的不利后果或强制性义务。 张 文显， 法律责任论纲 ，吉林大学社会科学学报，1999 年第 1 期，第 2 页。 张文显教授 虽然概况了法律责任的三种含义，但是这三种含义是密切联系的，本文认为总结归纳起来， 其表达的含义与美国学者凯尔森的观点一致，即职责与行为违反法律后果。 三、政府行政责任的概念 通过上述对责任和法律责任的概念的阐述，本文在这里将政府行政责任的概念进一步予以 明确。但是，在目前学术研究中，政府行政责任理论在政治学、行政学、法学等学科的范 围内都有研究，因此，对于什么是政府行政责任的界定是繁杂。法国伟大的哲学家笛卡尔 曾说过：“人们的意见之分歧，并非来自一些人比另一些人更理智，而是因为我们由不同的 路径引导我们的思想，或者各人的思想不是针对同一件事物的缘故。 ” （法）笛卡尔， 笛 卡尔思辨哲学 ，尚新建等译，九州出版社，2004 年版，第 2 页。因此，本文整理参考许 多学者意见，从以下几个方面对政府行政责任予以认识。 （一）五大语系上政府行政责任的界定 政府行政责任是现代政治学科发展和经济发展中“民主法治”的产物，是“人民权利本位”法 治发展，在五大语系（汉语、英语、法语、德语和日语）上，我国行政法学代表人物之一 陈建先教授对政府行政责任进行了详细分析，认为在现代社会，无论是汉语系的中国，英 语系的英国、美国，还是法语系的法国、德语系的德国、日语系的日本，虽然政治体制、 行政体制有一定的差异，但都追求“政府责任”的行政理念与模式，体现了现代政府的“责任” 意识；“政府行政责任”是一种责任形式，以“人民主权”作为其政治信念，以“法治”治理政 务，推崇“负责任的政府”。政府是责任主体，政府对自己的各种行为或制度设计承担相应 的责任形式，并对政府的消极行为进行制约，如政府可能因自身的行为或制度设计而承担 社会责任、经济责任、制度责任、生态责任等多种形式的责任。 陈建先， 政府责任的语 义辨析 ，探索，2007 年第 4 期。 本文完全认同陈建先教授对政府行政责任分析观点，认为在经济高度发展，科学技术领域 的成就越来越多，社会学科分类越来越多，包括出现了新的学科，以及就有学科的分类越 来越细，因此，政府行政责任所涉及的领域越来越广泛，并且越来越繁杂。 （二）学者对政府行政责任的界定 随着“人民主权”，概念的提出， 早期的法学家们对政府行政责任已有深刻的理解，洛克认 为政府的权力是人民赋予的，因此政府就赋予权责。基于洛克的这一观点，政府行政责任 是政府与人民合同的权力与义务的内容，人民赋予政府职责，政府必须向人民负责。这是 政府行政责任的法律来源学说的界定，是政府行政责任法理的基础。 美国著名民主政治学家亨廷顿认为，责任原则是民主政治的核心，责任性要求“说明真相”， 并坚持“人民不必为更大的善作出牺牲；他们的苦难应该昭诸天下，而且国家及其官员造成这些苦难的责任必须得到澄清，权力的授予必然伴随着责任的规定。 ”（美）亨廷顿， 第 三波 20 世纪后期民主化浪潮 ，上海三联书店，1998 年版，第 267 页。该论断是基于现 代民主政治的基础而言，认为民主政治是一种责任政治，政府行政责任是民主政治的衍生 物，民主政治在法治社会里即为政府行政行为需要法律规制，产生出政府行政权力和政府 行政责任，及其法律不利后果。 关于政府行政责任的概念的论述还有很多，笔者整理了归置许多学者观点，大致包括：第 一，政府责任指向公民，其根本出发点是“民意”，进而也表现为公民选举产生的代议（表） 机构；第二，政府责任是基于“权责一致”这一逻辑前提而存在的体系，即政府责任是一种 常态，它与政府的合法性存在交织在一起，同时也与政权运行的制度设计、法治以及公民 自由权关系密切；第三，政府责任是行政模式的根本转变。政府责任不是单个要素的简单 累积，而是从内在理念到外在约束的有机整体。 陈建先、涂元春， 政府责任文献检索 分析 ，广州大学学报（社会科学版） ，2007 年 10 月。 结合上述论断，以及本节对“责任”的分析，加之政府作为行政主体，其在实体上的权力 （职权）或义务（职责）经常具有重合性，本文认为，政府行政责任是指，政府行政机关 依法行使职权，即为政府行政机关及其工作人员行使法定职权就必须履行法定义务及特定 义务职责。 第二节 农村养老保障法律制度政府行政责任法理分析 “社会法则是以人之生存保障为宗旨的法律，不论在法律结构上称为社会保障、社会安全、 社会福祉”而“社会法属于分配正义的范畴”， “带有社会资源重新分配之色彩”。 黄越钦， 劳动法新论 ，中国政法大学出版社，2003 年版，第 357 页。可见，社会保障法上的责 任是有别于公法责任和私法责任的，是一种新型责任，养老保障法是社会法的重要组成部 分，养老保障法律制度中的政府行政责任，是来源于国家责任在市场经济发展过程中的角 色转变，尤其是在三次世界经济危机的冲击下，政府在市场经济发展、国民资源分配等等 领域的角色，由 “不干涉”“有限政府”“政府责任”的转变，因此，在哲学、经济学、 政治学、管理学、法学等学科以及现实需求上对“政府行政责任”的理论都予以了梳理和分 析。 一、政府行政责任法律本质论 基于政府权力与政府职责的重合性，在实践中行使权力的行为，转换个角度则是履行责任 的行为，法律规定政府行使权力行为，必然意味着相关的责任行为，只要权力，就对应着 相关的积极责任。结合西方法学理论和中华民族法律文化传统，以及社会主义法治理论， 关于政府行政责任的本质法学理论主要包括以下三个方面。 （一）西方学者社会契约论 法国社会契约论学者卢梭在爱弥儿里说的：“以一种新的契约形式来恢复和保障人的自 由和平等，主权在民，政府当是主权体的公仆。 ” （法）卢梭， 爱弥儿 ，李平沤译，商 务印书馆，1983 年版，第 711 页。政府的权力来源于公民和政府的契约，政府及其公共 权力源于民众的公意达成和主权让渡，政府治理社会的权力来源于公民的授权。养老保障 法上为“公民权利本位，政府义务本位， ” 邱建庆， 关于建立责任政府的若干思考 http:/www.dx.xs.zj.cn/GB K/editers/2004-09-07/000002.html，萧山党委网。作为公民主权 的行使者政府，在农村养老保障法律制度中，其职责在于保障公民老年生活不受贫困 所袭，保障基本生活水平，均有相对公平的享有老年生活的权利。它体现了现代法治民主 社会中，政府权力和责任（职责）的重合性，政府行政责任的履行也是政府权力的实现途 径之一。 从社会契约理论出发，公民与政府之间的关系是契约与责任的关系，美国政治学家梅里阿 姆认为，政府的权力是基于人民的同意。因此，农村养老保障政府行政责任的实现是政府行政管理职能的履行，是广大农民群体与政府合约的标的，基于此政府在实现社会管理