1江苏深化经济体制改革中的政府与市场江苏深化经济体制改革中的政府与市场 强政府与强市场并存的逻辑与机制 南京师范大学 蒋伏心党的十八大指出， “经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系， 必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用” 。可见，建立科学的政府与市场关 系是深化改革的关键。笔者认为，不要避讳以往外界所归纳的强政府概念，在 江苏深化改革过程中，需要实现的是强政府与强市场并存。一、强政府与强市场并存的逻辑强政府概念容易产生歧义，笔者主张的强政府应该至少具有下列特征。 其一是有为的政府有为的政府。从过程看，有为的政府应该是有所为有所不为，这样 才能集中有限的行政资源，做政府应该做好的事情。反之，在不该为的地方的 作为，特别是影响市场正常作用、与民争利的作为，就不是有为的政府。从结 果看，有为政府应该在人民福祉提高，社会管理管理有序，经济持续发展方面 作出更大的成绩。这样的政府才能被人民群众感受为强有力的政府，才能形成 强大的凝聚力。 其二是有威的政府有威的政府。政府是国家机器最重要的组成部分，是社会秩序和经 济发展的基石，必须有足够的权威。市场经济是法治经济，需要更严格的法律 环境和市场秩序，才能保证竞争向健康的方向发展。有威的政府首先是有信的 政府，政府的承诺能够一诺千金，为建立信任社会打下坚实的基础。有威的政 府应该是清廉的政府，使投机者无任何空隙可钻。有威的政府应该是有强大执 行力的政府，政府的政策号令能够令行禁止。 其三是有效的政府。强政府应该与高效率相一致。政府的低效率不仅影响 政府的作为，也影响政府的威信和执行力。有效的政府可以通过科学的制度设 计和严谨的行政运行，使政府有限的行政资源实现最大化的收益。有效的政府 投入应该是“杠杆投入” ， “精确投入” ， “责任投入” 。 上述三点说明，强政府的强，绝不是外强中干的强、恃强凌弱的强，更不 是强弩之末的强，而应该是与经济发展、社会进步、人民幸福要求相一致，具 有正能量和可持续性的政府。事实上，在发达国家和新兴经济体市场经济发展的过程中，都呈现出强政 府的不同作用。所谓“无为而治”的政府，只是一些人乌托邦式的幻想而已。 在深化改革的时代条件下，我们至少有两个理由需要强政府。第一，强政府才能推进全面深化改革强政府才能推进全面深化改革。无论是全国还是江苏，在经过 35 年 经济体制改革后，初步搭建了社会主义市场经济体制的框架。但是，距离完善 的市场经济体制还有很远的差距。我国的改革在其早期缺乏顶层设计、总体规 2013 年初，受江苏省发展与改革委员会委托，作者承担了江苏“十二五”规划“进一步深化改革”的中期评估工作，从 7 个方面对规划实施以来江苏的改革情况进行了总结和评估，结合十八大的要求提出了“十二五”后半期深化改革的方向和具体 要求（详见附件） 。本文聚焦于政府体制改革的几个关键问题。2划，往往选择阻力小、成本低、易推进的内容先行，不同的改革之间缺乏统筹 和协同。随着经济发展水平和国际化程度的提高，改革积累的矛盾和缺失的环 节，成为我国经济社会健康持续发展的阻力和障碍。十八大后，中央领导清楚 地看到，改革进入“深水区” 、 “攻坚期”，必须充分认识全面深化 改革的难度。 能够推进全面深化改革的强政府，首先需要坚定的信念、决心和勇气。 “再深的水我们也得趟，因为别无选择，它关乎国家的命运、民族的前途”， “必须迎难而上、攻坚克难，坚决破除一切妨碍科学发展的体制机制弊端” （李克强）。金融危机后，我们所面临的发展环境发生了重大变化，面临着更 大的困难和矛盾。在“人口红利”将近耗竭的条件下，改革是下一轮发展的重 大动力，只有获得更大的“改革红利”，才能实现转型和保持持续、较快的发 展。其次，强政府应该是有智慧的政府。强不是蛮。通过高智慧的制度设计， 合理掌握时间和分寸，艺术性地统筹和调整利益关系，这样的强政府才能克服 困难和障碍，实现改革目标和经济社会健康持续发展。 第二，有强政府才有强市场有强政府才有强市场。什么是强市场？强市场从量上看是覆盖面尽 可能广的市场，即在“尊重市场规律”基础上，“更大程度更广范围发挥市场 在资源配置中的基础性作用” （十八大报告），这是深化改革的重要目标。从 质上看，强市场应该是规范、完善的市场。在这个市场体系中，所有制结构合 理，各市场主体平等，市场关系得到法律的充分保护，宏观调控有效。 市场量的扩大遇到政府行政干预、企业间不平等竞争、市场软硬件条件缺 乏等限制。这就需要政府强有力的作用，为市场扩大提供充分条件。从市场质 的提升看，强政府更是不可或缺。健康有序的市场不可能自动产生。产权制度、 交易制度、质量控制、信用体系等是关系市场运行质量的要素，必须由政府通 过严格法律规则的制定和实施才能保证。在市场运行中，“市场失灵”是经常 出现的现象，有控制力和执行力的政府才能实施有效的宏观调控，使市场按照 健康和可持续的方向发展。在强政府提供的健康有序、调控有力的条件下，市 场才能在更大程度更广范围发挥资源配置的基础性作用。二、深化改革中的强政府从全面深化经济体制改革的视角看，强政府的重要目的是为了完善社会主 义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，而只有全面深化 体制改革才能建立强政府。江苏则要从以往较强政府的基础上，通过改革实现 更强政府的目标。 （一）以壮士断腕的决心推进改革以壮士断腕的决心推进改革。中国的各级政府既是领导者也是改革 的对象。许多人往往因前者而忽视或无视后者，这正是改革难以深化的原因所 在。 江苏改革的深化，需要以新的思想解放开路。要真正认识到，深化改革是 政府的“自我革命” （李克强）。改革中各级政府和相关部门要不怕疼、真割肉， 要为全社会各领域的改革树立良好的典范。省政府要将省本级及下属各级政府 需要改革的总体设计、项目清单、路线图和时间表公之于众，不留退路地形成 倒逼机制。（二）加强对改革的顶层设计加强对改革的顶层设计。 “推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层3设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来 谋划” 。改革的顶层设计是指对整体推进改革最高战略层面的设计， 包括改革的基本原理、整体理念、方向目标，它是改革的出发点或称原点，对 改革的其它方面具有依据性、统筹性、限制性和规范性意义。强调改革的顶层 设计就是要保证改革的系统性、全面性和科学性。 在全面深化改革中，我省要纠正以往头痛医头脚痛医脚的问题，打破地区 和部门的壁垒，加强改革的统筹领导。在改革的程序设计上，对重大的改革领 域和关键问题，要组织力量攻关，提出科学的顶层设计作为改革具体操作的依 据， “使各方面制度更加成熟更加定型”（十八大报告） 。改革的决策程序要公 开透明，防止个人意志和局部利益扭曲改革的方向。在改革的制度设计方面也 要实行问责制，防止草率决策，保证改革的严肃性和决策的权威性。（三）以建立责任政府为改革的突破口以建立责任政府为改革的突破口。在政府与市场的关系中，政府是 矛盾的主要方向，也是关系的主动方面。因此，在一定意义上可以说，是政府 改革的程度决定了市场在量和质上推进的程度。 政府转换职能不能简单地归纳为放权，拥有完整权力的政府才能行使其职 能。先确定责任再确定权力，并使权力与责任相对称，是政府体制改革的基本 原则和合理顺序。否则，政府就可能以有利于自己利益为取舍设计权力范围， 权力就可能被滥用。市场经济健康持续发展要求的政府责任应该是： 1、提供严格的市场秩序，保证充分有序的竞争。公平竞争是市场经济的基 础要件，政府的责任是保证不同主体间同等权利，不能因所有制、区域、规模 大小等有所偏颇。这就要求在深化改革中，政府进一步清除可能产生歧视和不 公平待遇的各种制度和规则，特别是要建立有效制约“潜规则”的监督、举报、 投诉和治理制度，使政府责任真正落在实处，形成政府权威。 2、提供安全的产品和服务，保证健康消费。我国国内市场需求不足，原因 之一是安全的产品和服务供给不足，其根源是政府未尽到监管的责任。要围绕 理顺责任关系，杜绝推诿扯皮深化政府体制改革，建立科学严密的市场安全责 任制。这既是以人为本的重要体现，也为扩展国内市场创造了良好的制度环境。3、提供必要的公共产品，营造良好的市场环境。在市场经济条件下，提高 教育健康水平以保证高水平人力资源供给，降低交易费用，提高市场竞争水平， 保持社会稳定，提高社会创新能力的责任。江苏以往在公共产品供给方面走在 全国的前列，保证了经济社会快速发展。深化改革中，要使公共产品供给的公 共性接受全社会的考验，防止公共产品供给中的利益偏向。公共产品供给要走 市场化的道路，政府不直接经营企业和产业，既为提高效率，也为防止供给过 程中产生的腐败。（四）改进政府宏观调控方式改进政府宏观调控方式。对许多政府来说，比较熟悉和方便的宏观 调控，是运用计划手段，直接配置资源。这固然可以有较快的收效，但由于破 坏了市场机制的作用，其后续效果往往较差。市场经济要求的宏观调控，必须 “更加尊重市场规律” （十八大报告） 。在推进经济健康持续发展方面，省及以 下政府宏观调控的主要任务是产业引导和环境规制，宏观调控要建立在市场规 律的基础上、建立在有利市场更充分发挥作用上。41、从宏观调控的目的看，要进一步改革评价体系，不能将 GDP 当作宏观 调控事实上的第一、甚至唯一目标；更不能不择手段地运用行政资源拉动经济， 营造虚假繁荣，造成经济社会持续发展的障碍。改革管理监督体系，上级政府 对下级政府的过度负债，有权、有责进行监督和警示。 2、从宏观调控的方向上看，政府尽可能少的直接划定产业范围，什么地区 能够发展什么产业，最终是市场选择的结果。政府要在改善市场环境，提供公 共产品等方面实现产业引导。 3、从宏观调控的手段上看，政府在宏观调控中要尽可能地减少直接投资， 更要防止补贴、优惠等善意的动机扭曲市场误导企业。政府投入，要向营造市 场环境、推动企业竞争、推进产业集聚、促进创新发展的方向倾斜。 4、从宏观调控的方式看，在政府投入的方式上，要由利益导向转向责任导 向，即政府投入要有人承担责任，避免盗用、滥用政府资源。要由“普惠投入” 转向“杠杆投入” 、 “精确投入” ，即在能够橇动整体经济发展的关键环节投入。 要改进政府投入效益和效率的评估方法，使有限的行政资源发挥更大的作用。（五）深化国有企业改革，形成良好示范效应深化国有企业改革，形成良好示范效应。江苏国有企业占比重不大， 但国有企业因为与政府特殊的关系，其改革进展为全社会关注，有强烈的示范 效应。江苏国有企业改革在某些方面有一定进展，但在国有经济战略性调整、 顺政企关系、公司治理的有效性、国有企业家的形成和管理等方面，按市场经 济的基本要求仍有很大的改革空间。1、坚定推进国有企业布局战略调整，提高国有资产运行效率。从省级层面上看，特别要注意让国有经济起公共产品提供者的角色，将部分经营性国有资本转化为公益性国有资本。2、坚定推进政企分开政资分开，使国有企业真正融入市场经济。要充分发挥国资委作为各级、各类国有资产和国有企业的出资人的作用，明确权力边界和行权程序。要将分散于其他政府公共管理部门的经营性国有资产及新成立的国有企业，交由国资部门统一履行出资人的职责。在企业运行的各个环节中要减少或杜绝政府的直接影响，政府不直接任命国有企业主要领导，由出资人授权的企业家管理企业。3、坚定现代企业制度的改革方向，提高国有企业公司治理水平。通过优化股权结构，形成内部制衡，建立规范的股份制企业。国有独资公司董事会要形成“外大于内”的董事会结构。完善国企独立董事候选库，遴选独立董事要公开透明，对独立董事的尽职情况要有监督，对失职独立董事要建立谴责制度。5附件：附件：江苏省江苏省“十二五十二五”规划纲要规划纲要“进一步深化改革进一步深化改革”中期评估成果中期评估成果摘摘 要要两年多来，按照“十二五”规划的要求，江苏的各项改革工作得到了较好的推进，取 得了明显的成效。但是，对照十八大新的改革思路