公共财政理论与国有资产管理的范围和目标 3毛程连内容提要国有资产管理的范围和目标是国有资产管理理论体系中的基本问题 ,对这一问题的认识取决于我们如何从理论上认识政府的作用 。现代公共财政理 论对于政府作用的认识有两种基本的思路 ,一种思路从规范研究的角度出发 ,认为理 想中的政府应该为社会的公共需要提供良好的服务 ; 而另一种思路则从实证研究的角度出发 ,认为政府政策从根本上来说是社会中不同利益集团利益冲突 、 平衡 、 折衷 的结果 。这两种思路其实并不矛盾 ,前者说明了努力的方向 ,而后者则说明了政策演 进中必须考虑的客观制约 ,它们共同组成了公共财政理论的完整体系 。本文据此探讨了我国政府职能转变的方向和面临的客观制约 ,以及这些变化对国有资产管理的 范围和目标的影响 。 关键词公共财政国有资产管理范围目标作者毛程连 ,上海财经大学财政系副教授 、 经济学博士 。一 、关于公共财政理论公 共 财 政 理 论 的 核 心 内 容 之 一 , 无 疑 是 公 共 品 ( p ublic goo ds) , 它 标 明 了 政 府 制 度 ( go2ver nment instit utio n) 与其他经济制度 (主要是市场制度) 在解决经济效率问题上的规范的理 论分界线 。公共品理论表明 ,尽管市场制度在私人品的提供上由于市场失灵的存在 ,不可能在实践中完全达到理想的完美程度 ,但从总体上来看 ,它仍然要优于实践中同样存在着政府失灵 的政府制度 ,原因主要在于信息与激励两个方面 ;而在公共品的提供上 ,由于非竞争性和非排 斥性的存在 ,市场提供严重不足而社会又极为需要 ,所以该等职责只能也必须由政府提供之 。3本文系作者承担的 2001 年国家社会科学基金项目 公共财政理论的发展对我国国有资产管理理论的影响研究 的研究成果之一 。在这里 ,我们从经济意义上所说的政府并不是单指实体意义上的政府 ,也并非政治学意义上的国家行政机关 ,而是指从 理论上抽象出来的国家机器的经济方面的特质 ,它的特征就是通过非货币的政治强制力的方式来决定资源的配置和收入的分配 。随着近几十年来世界各国经济中政府干预的加深 ,政府制度的外延又有所延伸 ,因此 ,现在的经济意义上的政府制度往往也被称为公共经济制度 。参见毛程连: 财政学整合论,复旦大学出版社 1999 年版 。20 学术月刊2002 年第 12 期因此 ,公共品理论对于我们在判明政府究竟应该做什么和不做什么这样一个根本性的问题上 ,提供了一个明确的判别标准 。但是仅仅根据公共品的定义来确定所有政府活动的职责范围是 不够的 ,因为我们知道经济的目标在指向效率的同时还指向着公平 ,政府在对社会经济效率提 高负其应有职责的同时 ,对于社会公平同样有着不可推卸的责任 ,而公共品范畴所提供的只是 效率方面的判别标准 。这样就产生了一个问题 :当社会的公平与效率存在着矛盾 ,而解决这一 矛盾又需要政府逾越上述的界限时 ,我们对此应作何评价呢 ?在财政研究中 ,仅仅强调公共品理论的另一个问题是 ,公共品理论只是表明了 “应该的状 况” 是如何的 ,以及现有的状况与理想的状况是有距离的 ; 但它无法解释为什么现实的状况就 是如此 ,而非理想的 。这样一来 ,缺乏了对现实状况的来龙去脉的实证分析 。作为一个完整的 财政理论体系必须同时拥有一个实证的财政理论体系来作为支撑 ,而实证的财政理论体系必须进一步发扬马克思主义经济学利益分析的精髓和借鉴公共选择 (p ublic choice) 理论的基本 方法 ,才会是有效的 。 所以 ,笔者认为 ,公共财政理论决不仅限于公共品理论 ,相反 ,公共品理论仅仅是公共财政 理论的一个组成部分 。 完整的公共财政理论应该包括这样一些内容 :1 . 经济主体行为理论 。无论是马克思主义经济学者还是西方经济学者 ,绝大部分都认为 人的经济活动是带有规律性的 ,也正因为这样一种规律性的存在 ,经济学才得以成为一门科 学 。研究财政问题的出发点同样基于此 。2 . 财政制度理论 。人们在有规律地展开经济活动的过程中 ,为更好地减少成本 、 达到目 标 ,一般需要借助经济制度这一工具 ,特别是在许多人共同参与的经济活动中 ,更是如此 。经济制度包括市场制度 、 企业制度等 ,其中政府制度 (广义的财政制度) 也是当代一种非常重要的 制度工具 。财政学有必要研究怎样的政府制度构架是最优的 ,现存的政府制度与理想化的政 府制度存在着哪些差距 ? 在现有的技术条件和利益格局下 ,制度演进的可能性究竟有多大 ? 值得指出的是 ,财政学要研究的制度形式还不仅限于政府制度形式本身 ,因为我们必须解释对 于某些类型的经济事务 ,为什么运用政府制度这一工具来处理而不是运用其他的一些制度工具 ,而在有些情形下 ,又会作出相反的选择 。归根结底 ,究竟运用哪种经济制度形式来处理经 济事务 ,从规范的意义上来讲 ,取决于不同经济制度工具的比较优势 ,公共品理论正是用来解 释这一问题的 。但我们的研究不应就此中止 。因为我们必须还要解释为什么在现实中 ,政府 制度和市场制度等其他经济制度形式的分工负责状态并不完全如公共品理论所描绘的那样 。 要解释这一方面的问题 ,就离不开利益分析和公共选择理论 。3 . 财政决策理论 。财政决策不是随意生成的 ,尽管在财政决策的过程中 ,存在着主观能动 性运行的空间 ,但从根本上来说 ,财政决策是技术和利益格局制约下的客观产物 。因此 ,对于 财政决策 ,我们既有必要运用规范理论来探讨何种决策是最优的 ,以便明确改进的方向 ,但同 时 ,我们更有必要研究在客观条件制约下财政决策的可能空间 ,从而实现对财政决策的现实改 进 。4 . 财政目标和绩效评价理论 。与对任何经济活动的价值评判一样 ,对财政过程 (包括财政 制度 、 财政决策等) 的评价 ,必须找到一个正确的参照系 ,否则就势必使得经济过程的评判陷入 一种 “公说公有理 、 婆说婆有理” 的混乱状况中 ,而最终丧失正确的行动方向 。从辩证的角度来 看 ,任何经济事务 、 经济行为都有利弊的两面 ,而从不同经济利益主体的视角观之 ,也会各有其21 公共财政理论与国有资产管理的范围和目标不同的价值判断 ,但是 ,一个正确的判别标准 ,是也只能是全社会的效率与公平 。更具体地来讲 ,尽管某一财政过程可能有其对社会效率和公平的改进不利的一面 ,但只要其有利的一面超 过了其不利的一面 ,总效应是正的 ,就应值得考虑 。如果同时存在几个总效应都为正的方案 , 那么其中总的有利效应最大的方案就是应被选择的 ,或者说价值评价最高的 。总的来看 ,对财政过程的评价 ,必须牢牢地建立在社会效率与公平的统一这一基础上 。以其他形式出现的财 政目标 ,只能是一些中间目标 ,必须服从于这样一个总的目标 。总结以上几个方面的理论 ,我们可以把公共财政理论归纳为一个有机联系的完整的公共 财政理论体系 ,这个理论体系可以由图 1 的简明模型表现出来 :图 1公共财政理论体系二 、公共财政理论与国有资产管理的范围国有资产是由国家代表全体人民拥有的共有资产 ,从理论上看 ,全体人民应在其中占有一均等的份额 。问题随之而来 ,为什么这些资产需要有国家来占有而不是由社会中的其他利益 主体来占有呢 ? 一个合乎逻辑的答案是 :履行国家的职能需要这些资产 。问题也可从另一方 面来提出 :当履行国家应有的职能不需要某些资产时 ,这些资产是否还需要国家来占有呢 ? 答案当然是否定的 ,因为既然国家履行其职能不需要这些国有资产 ,那么这些资产理所应当被其 他的社会经济主体来利用 ,这样社会多少将产生一块增量的产出 。所以 ,无论从哪个方面来 看 “, 国有资产应是国家履行其职能所需要的资产” 这个结论是确定无疑的 。下一个问题是 ,国家究竟应履行哪些职能呢 ? 哪些社会经济职能不应由国家来履行呢 ? 这两方面的界限究竟何 在 ? 显然国有资产的规范 (应该) 范围也将由这一界限所决定 。根据本文前面的讨论 ,很明显 , 政府应该做的事情就是那些相对于其他制度工具具有比较优势的事情 ,而国有资产也应围绕着这样一个中心来进行配置 。具体来说 ,国有资产管理应包括下述的内容 :1 . 从效率的角度来看 ,首先 ,中央政府负有提供全国性纯公共品的职能 ,而纯公共品在实 物形态上是无法像私人品一样可以分割到每一个人的手里的 ,这样 ,纯公共品就应归属于国有 资产 ,由国家代表全体人民来拥有它的公共产权 ,这些国有资产包括国防部门 、 司法机关及其 他中央政府部门履行其职责所必须的装备 ,像灯塔等的公共设施 、 像环境等的自然资源 。 其次 ,许多公共性很强的准公共品近似地也可作为纯公共品来处理 ,也应由国家作为国有资产来拥有 。这些物品包括公共卫生设施 、 原始森林 、 江河湖泊 、 属于领海的海洋等等 。 另外 ,有些物品属于混合产品 ,如国道性质的桥梁 、 高速公路等 ,可以根据实际情况 ,因地 制宜 ,或采用政府提供并部分收费 ,或市场提供政府加以管制并给予适当补贴 ,或政府与社会单独的被砍伐了的树木在很大程度上具有私人品的性质 ,但成片的森林却具有很大的外部性 ,这一点随着环境科学的 发展 ,已越来越成为人们的共识 ,也正是从这个角度来看 ,我们认为江河湖泊 、 属于领海的海洋等属于外部性很强的公 共品 ,理应由政府来提供和代表全体人民以国有资产的形式占有 。22 学术月刊2002 年第 12 期资本共同经营 、 政府对价格进行管制等方式来提供 ,并根据不同的提供方式来确定国有资产的 形成范围 。政府还负有着提供优质品的任务 ,为此 ,同样需要政府掌握相应的国有资产 ,比如在基础 教育中提供服务 ,并相应地将相关资产以国有资产的形式占据并进行管理 。2 . 从公平的角度出发 ,政府应拥有一部分社会资产 ,以便完成社会保障等任务 ,所以政府还应将社会保障一类的资产纳入国有资产管理的范围之中 。 在这里 ,有两个问题是需要加以说明的 。 其一 ,如何看待竞争性领域中的国有资产 。其实从规范研究的角度来看 ,这一问题已是非 常清楚的 ,集中性的公共生产导致社会经济效率的低下无论在理论上还是实践中都已被充分 证明 ,而分散的公共生产同样也存在着内部治理结构难以充分完善 ( 一定的改进还是可能的)和企业外部裁判员和运动员角色合二为一的矛盾 。又因为社会的公平程度根本上取决于社 会经济效率的高低 ,所以 ,当公共生产引致社会经济效率低下时 ,希望通过公平的路径来达致 社会公平的设想也就无法实现 。因此 ,国有资产逐渐从大部分的竞争性领域退出 ,从规范的角 度看应是毫无疑问的 。但是 ,在现实的环境中 ,我们必须充分考虑已有利益格局的客观制约 , 制度变迁得以实现的必要条件是制度变迁的收益大于成本 ,这一原理对于如何看待国有资产在竞争领域中的存在具有同样的适用性 。也就是说 ,从实证的角度出发 ,国有资产一旦在竞争 性领域中广泛存在以后 ,在相当长的一段时期中 ,继续维持它的存在并在其内部管理结构上进 行改善可能是一个最好的选择 。总的看来 ,就当前的现实而言 ,我们仍有必要将竞争性领域中 业已存在的相当一部分资产继续归入国有资产管理的范围 ,但这并不等于说我们就应放弃向 规范的状态的努力 ,而国有资产从大部分竞争性领域中的退出始终应是我们努力的方向 。其二 ,由于公共品存在着受益的层次性 ,因此 ,将那些主要由某一地域或某一团体人民得 益的资产归为国有资产也即全体人民拥有的资产是否合适 ? 因为这样一来 ,会导致利益边界 不清晰 ,并从而引发效率和公平上的一些问题 。比如 ,土地资源在被出售前 ,无论从效率还是 公平的角度来考虑 ,都应该归属为国有资产 ,但在现行的土地管理制度下 ,一些地方土地批租 的实际利