公共服务领域国有企业属于特殊法人。它不能以利润作为第一目标。它与竞争性领域国有企业不同。所谓特殊法人，它是指该法人即使是经营性的，甚至是公司，其组织及有关关系（治理结构、业务程序、财务等）也不受或不完全受公司法或民法规范。它是由针对该法人的特定法律或规定来规范。政府支持也是公共服务领域企业发展的重要条件，其组织形式也不同于普通公司。公共服务领域实体之所以采用企业化运营，主要原因在于企业化运作可能提高效率。分析特殊法人：（1）政府是企业的唯一所有者或主要所有者，政府和企业关系是出资者和使用者关系；（2）政府对企业的经营有直接或间接的控制权，政府直接投资兴办这类企业，为了实现特定的目标，这就意味着公共服务领域国有企业注定要遵守政府的意图；（3）政府对公共服务领域国有企业管理、考核的重点，是企业公共服务内容、质量、战争目标、成本费用，而不仅仅是资产增值保值。这类企业的财务与政府的财政存在直接联系；（4）正是基于以上原因，公共服务领域国有企业即使是公司甚至是上市公司，它在董事、人事、决策权限、财务会计制度等也可能与普通公司存在差别。这类国有资产一般采取政府机构直接管理体制。存在三种情况：一是由财政部代表政府直接或间接控制企业；二是由行业主管部门代表政府直接或间接控制企业；三是政府专门成立一个管理公共服务领域国有资产部门，实施统一管理。根据国际经验，公共服务领域国有企业具体运营方式可以多种多样政府投资，由政府行政机构直接经营；政府投资，设立国有企业进行经营管理；政府投资通过招标，委托专业公司进行特许经营和管理；政府与非政府机构共同投资，由它们共有的企业进行管理；政府投资者投资，由投资者设立的企业经营，政府监督；非政府投资者投资，招标委托专业公司经营。中国公共领域国有资产大多数采用第一、二种形式。竞争性领域国有资产竞争性领域国有资产采用“三层次模式”一，设立专门的、独立于其它政府机构的国有资产管理委员会，行使所有者职能。可以考虑设立隶属于各级人大的国资委作为国有资产所有者代表。新加坡的经验：国资委的开支由财政预算来维持，国资委行使国有资产所有者职能，依据公司法来对第二层次国有控股公司享有股东权利，最重要的任务是决定控股公司的董事人选，考核和审计国有资产的运营绩效。国资委的性质第一，国资委体现所有者意志，对国有控股公司实施所有者管理，但国资不应介入国有控股公司具体经营决策过程，国有参考企业的经营决策。第二，国资委作为政资分离下的国有资产所有者代表，其成员不应该来源于政府部门。可以考虑由资深企业家、熟悉政府政策的专业人业和专家学者共同组成。不应该是由行政首长负责的办事机构来负责。它有利于避免国资委行政化、官僚化，使其“国有经济董事会” 。第三，国资委根据法律设立，受同级人民代表大会监督，每年向同级人民代表大会报告工作和资产运营情况。第四， ，国资委在履行代表者职能，设立精干办事机构，为重要决策作调研和方案准备，并承担决策执行任务。在具体考核中，可利用会计、审计等专业机构。二，国有控股公司是国有资产的产权经营机构，它受国资委的委托具体经营国有资产，经营目标是国有资产收益最大化。国有控股公司是“三层次模式”的核心，它的结构影响模式效率。 （1）国有控股公司应该通过多级持股，形成所有权“嵌套“”体系。国资委只对少数企业，即一级持股公司直接持股，一级持股公司再对二级持股公司持股，以此类推。多级持股使行政权力远离企业。第一，国资委直接持股的一级持股机构，是独立经营的企业法人，它们可以是金融部门、机构投资者、大型企业集团转变来的控股公司；竞争性领域企业是普通公司法人，不是特殊法人；第二，二级持股机构大致分为两类：一类是大型企业集团的子公司，其股份由集团总公司持有，二类是由政府直接经营的企业。（2）多级持股体系所形成的“嵌套体系”可以起到“隔离带”作用。然而，政企分开的问题仍未能解决，国资委仍然可以通过人事控制来干预企业的经营活动。同时，它也难以解决“内部人控制”问题。 （3）设立多家控股公司，在竞争规则的支配下，国有资产在国有控股公司之间流动，它们的经营业绩相互对照，从而给国资委的监督提供准确信息。三，国有资产参与企业接受国有控股公司对自己行使股东权利，但不直接接受政府的行政权力。企业与上级持股机构关系按公司法来规范。 ，是级持股机构只能依据出资额对企业行使股东权利。四，