调查与决策惜土如金 集中发展总第 197 期调查与决策（内参） 第 86 期 惜土如金 集中发展 -关于成都市双流县集约用地的调查 中共四川省委政研室调研组土地是人类赖以生存与发展的不可再生的基础性资源，集约用地是我省推进工业 化、城镇化进程中必须破解的难题。近年来，双流县在土地使用的实践中，按照城乡统筹的 要求提出了“三个集中“的思路，突破了“以粗放用地换增长“的发展误区，走出了一条集约用 地、高速发展的探索之路。2005 年，全县实现地区生产总值 199.5 亿元，以占四川省 0.22% 的土地创造了全省 2.7%的经济总量和 1.58%的地方财政一般预算收入。今年 1-8 月，实现地 区生产总值 152.17 亿元，同比增长 14.8%，其中，规模以上工业增加值 37.56 亿元，增长 32.7%；全社会固定资产投资 79.22 亿元，增长 40.6%；全口径财政收入 18.85 亿元，增长 65.3%，其中，地方财政收入 12.42 亿元，增长 91.2%。连续 10 年位居全省十强县（市）榜 首，2004 年跻身全国百强县（市）第 86 位、县域经济基本竞争力第 44 位。他们在集约用 地中的“六个坚持“，具有重要的启发和借鉴意义。 一、坚持以理念领先促进集约用地 在解放思想中激发创造性。思想是行动的指南，理念是发展的先导。双流县委、 县政府深刻认识到“全国百强县，实质是思想领先“。按照“解放思想、实事求是“的总体要求， 他们多次进行了用地思想大讨论，定期举办土地工作务虚会，请东部沿海的专家学者和领导 干部来县讲课传经，广泛分析比较各种用地思路、模式、经验、做法。在充分调研的基础上， 结合双流的实际情况严格执行中央的土地管理法规，早在 2003 年就提出了“三个集中“的用 地思路，即“工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、农用地向规模经营集中“。随着工作 的推进，按照省委“三个转变“及成都市委推进城乡一体化的要求，2005 年 4 月双流县又提 出了“35223“大统筹发展路径，在更大范围、更高层次，以更高水平全面推进“三个集中“。 目前，正在倾力打造西航港经济开发区、航空物流园区，重点建设东升和华阳城市分区，加 快建设锦绣东山生态观光走廊、蜀风牧山文化旅游走廊、麓山大道国际社区走廊。 在深化认识中把握规律性。土地具有资源的不可再生性、用途的排他性以及分布 的不可转移性。所以，双流县把功夫下在提高土地使用效率-高产用地、高质用地、高密用 地上，通过这三种方式分别产生了资源的配置效率、技术效率和整合效率。双流县运用这三 条内在规律，充分发挥土地集中使用的聚集效应，大力实施工业强县战略，鼓励发展特色产 业、科技产业、高效产业，目前已经培育了光电、新材料、生物医药等六个主导产业，实现 了土地使用上的集中，在集中上的增效，在增效中的发展。 在大胆实践中注重科学性。“三个集中“的本质是土地的资本化，核心是用地的集 约化，关键是监管的刚性化，其目的是发展的科学化。体现了科学发展观的总体思想，深化 了资源变资本的“三个转变“，把依法治地、科技增效、政府统筹和市场调节有机结合起来， 是用地理念的新突破。在土地集约使用中，双流县实行最严格的土地保护政策，始终坚持“ 不以乱占耕地换增长、不以低价供地换企业、不以粗放用地换政绩“。他们对过去的用地政 策进行全面清理，凡是与现有土地管理法规相冲突的立即进行纠正和废除，对历史遗留难题 敢于大胆破解，果断地在全县范围内处置以集体建设用地修建商品房入市问题，对闲置浪费土地善于巧妙利用，维护了法律的权威性，坚持了用地的科学性。2005 年西航港工业集中 发展区以占全县 0.92%的土地创造了全县 7%的经济总量，土地产能比 3 年前提高了 50%以上， 得到了有关部门的充分肯定。 二、坚持以科学规划促进集约用地 抓住机遇编规划。双流县紧紧抓住作为国土资源部土地利用总体规划实施综合试 点县的机遇，2005 年投入 4000 多万元编制各类规划，形成了较为完整的规划体系，为全县 节约集约利用土地，实现科学发展奠定了良好基础。一是按集中布点的原则编制城乡一体化 规划。将全县城镇体系整合为四级，第一级是成都中心城市的外围组团，包括东升、华阳城 市组团，第二级是正兴镇等 3 个市级重点镇，第三级是一般建制镇，第四级是 150 个中心村。 在未来 2030 年，把发展的重点放在东升、华阳城市组团和 3 个市级重点镇上，更大规模、 更大范围地促进农民集中居住。二是按集群发展的要求编制产业布局规划。在工业上，将全 县 6 个工业园区整合为西航港开发区的“一区两园“，并在集中发展区规划建设了多个专业园 区，实行产业链招商，促进产业集群发展。在农业发展方面，重点规划建设了“两园两走廊“ 即以昆山村为核心辐射周边的 2.5 万亩都市农业园区、新兴万亩特色蔬菜基地园区、锦绣东 山生态观光走廊和蜀风牧山文化旅游走廊。在第三产业发展方面，充分发挥双流临空经济优 势，规划建设了成都航空物流园区和双流现代商贸集中发展区，推动现代服务业实现新跨越。 三是按效益优先的原则调整规划。将西航港开发区老区调整为科研教育区和总部经济发展区。 将西航港工业集中发展区调整至牧马山丘陵地带，并预留拓展区，最大限度地保护成都平原 宝贵的自流灌溉耕地资源。 执行规划出效益。科学的规划已经显示出强劲的牵引力。一是工业集中度大幅度 提高。西航港工业集中发展区的“一区两园“已聚集了全县 80%的规模以上企业，初步形成了 生物医药、新型材料、绿色食品等 6 个各具特色的产业集群。二是投入产出大幅度提高。西 航港工业集中发展区 5 平方公里新区已累计引进各类项目 45 个，总投资 71 亿元，亩平投入 达 94.6 万元，比 3 年前提高了 50%以上。三是农用地规模效益大幅度提高。按照整体规划， 出台了关于统筹推进农用地向规模经营集中进一步促进农业集约化经营的意见 ，对农业 规模经营进行引导和规范。据统计，全县农用地规模经营总面积近 30 万亩，比 2001 年的 6.07 万亩增加 20 多万亩。双流县金桥镇昆山村已引进规模经营业主 31 家，经营土地 2800 余亩，平均经营规模达 193 亩，生产的无公害蔬菜、食用菌、日本黑大豆等，近销成都大超 市，远销日本、韩国、法国，亩平收入由过去的不到 1 千元增加到现在的 1 万元左右。 三、坚持以机制创新促进集约用地 激励新企业引进的机制。对进入工业集中发展区的项目，一是立项、报建、环评、 选址等实行集中办公并联审批，极大地方便了投资商；二是按投资额度和强度由县财政安排 相应资金予以补贴；三是综合报建费用实行一费制，由 85 元/m2 减为 30 元/m2；四是实行 财政扶持政策，对新引进项目由县财政安排专项资金扶持企业发展。去年以来，双流县新引 进工业企业实现了 100%进入工业集中发展区。 推动老企业搬迁的机制。为鼓励开发区外已建成的企业向开发区集中，制定了 双流县工业企业搬迁暂行办法 ，对搬迁进入工业集中发展区的企业，一是由县财政安排 专项资金予以补贴和扶持；二是视为新入园项目和重大产业化项目，享受各项优惠政策；三 是国土部门优先安排用地计划；四是县“中小企业融资担保风险补贴资金“优先予以担保。现 已有恩威、太极、锦华、三强等企业启动搬迁入园工作。 调动乡镇积极性的机制。实行对引荐镇的“全分“政策，即把招商引资到位资金、 税收、地区生产总值全部计入该镇。对各镇引入工业集中发展区工业项目按占地实行 5000 元/亩奖励，极大地调动了各镇向工业集中发展区引进项目的积极性。今年已有 9 个镇向西 航港工业集中发展区引进工业项目，受到县委、县政府的表彰和奖励。目前正在制定将部门 工作经费与向工业集中发展区引进项目挂钩的激励政策。 鼓励企业技术改造的机制。将工业发展专项资金由 5000 万元增加到 1 亿元，支 持企业不断改进生产工艺和技术，提高投入产出效益。如华神制药厂占地总面积 80.876 亩， 目前的年产值约 3317 万元左右，通过技改后，现正在新建两条生产线，年产值将增加约 1.3 亿元左右，比现在的产值提高 3 倍。 倡导企业招商引资的机制。引进成都蛟龙经济发展有限公司投资兴建蛟龙工业港， 农民以农村集体建设用地入股，按工业地产经营方式实现土地的集约利用。蛟龙港主要做法： 一是土地整合使用，所有企业用地都按园区统一规划办理；二是建房出租，成片建设标准厂 房向企业租赁；三是个性化设计，根据进区企业的需要对厂区规划、厂房建设进行设计安排； 四是订单用地，入区企业协议签定后才供地，防止土地闲置；五是代建厂房，按企业需求配 给用地。目前，蛟龙工业港已建成 2 平方公里厂区，引进企业 300 余户，户均占地不足 10 亩。 鼓励新建高层建筑的机制。对按照城市规划新建的高度在 11 层以上的建筑，收 取城市基础设施配套费时，按照建筑越高，减免幅度越大的办法，鼓励新建高层建筑，提高 城市土地资源的利用率。 四、坚持以土地整理促进集约用地 开展农用地整理。双流县地形地貌复杂，耕地主要以坡耕地为主，土地整理潜力 较大。据调查，全县共有待整理耕地 21034 公顷，占现有耕地面积的 42.69%。据初步测算， 通过土地整理可使双流县耕地面积净增 2023.33 公顷。该县已在籍田镇实施了全省首批集中 连片农村居民点、农用地整理复垦项目，此项目总投资 3200 万元，整理土地面积 9980 亩， 搬迁农户 300 余户，实现净增耕地 1880 亩。目前，双流县已完成自求平衡土地整理省厅立 项 8 个，整理面积 64375.4 亩，预计可净增耕地 9651.48 亩。 推进建设用地整理。制定了关于推进社会主义新农村建设开展“拆院并院“工作 的实施意见 ，大力推进农村集体建设用地整理，计划在 3-5 年内完成 50 个村的“拆院并院“ 建设，完成挂钩周转指标 1.5 万亩。目前有 5 个项目已完成立项并正在实施，能新增耕地 2000 余亩。与此同时，双流县将“拆院并院“工作与新农村建设、改变农民居住条件相结合， 对至今仍居住在土坯房、茅草房，并有改造意愿的农民给予资金补贴。目前，已投入资金 700 多万元，改造土坯房 700 多户，可净增耕地 63 亩。今年全县计划投入资金 2.9 亿元， 对 2.9 万户近 10 万人的土坯房实施改造，预计新增耕地 2518.7 亩。 实施农民安置计划。目前，全县已修建农民安置小区 54 个，总面积 377 万平方 米，安置农民 19982 户、60212 人，没有发生一起上访事件。据测算，采取统建安置方式， 同样面积的土地，安置能力是过去的 4.5 倍。把原来的旧村土地复耕，人均可新增耕地约 100 平方米。仅此一项全县就可少占用土地 9000 余亩。通过推进农民向城镇集中，不仅大量节约了土地，更重要的是使集中居住的农民享受到了与城市居民相同的教育、文化、社保 和生活配套设施，有力地促进了农民的转移转化。 五、坚持以优化服务促进集约用地 以效率促集约。一是建设高效便民的政务服务体系和公共服务体系。该县政务服 务中心积极探索联合审批和网上审批，进一步精简审批事项，缩短办事时限。目前，县政务 服务中心即办事项较成立之初增加了 35 项，事项审批承诺时限共计缩短 829 天，事项即办 率达到 75%，法定时限内办结率达到 100%。二是缩短项目建设周期。通过加快拆迁速度，提 前配套基础设施等措施缩短时间，使有限的土地资源在短期内尽快产生效益。如南玻集团在 该县投资建设的成都南玻工业基地，2004 年 4 月 14 日签约后，双流县仅用 7 天时间就完成 了 700 亩项目用地的拆迁工作，19 天就完成了场平。2005 年 12 月 8 日成都南玻工业基地正 式点火投产，创造了世界同行业最快建厂纪录，实现了提前向双流纳税，提高了土地的投入 产出效率。目前，此基地已缴纳增值税千余万元。 以诚信促集约。双流县在构建诚信政府上狠下功夫，以政府的诚信带动企业的诚