“十五十五”期间我国交通运输业发展与改革的基本思路期间我国交通运输业发展与改革的基本思路 国家计委宏观经济研究院课题组一、“十五”期间我国交通运输业发展的方针和目标 （一）基本方针和指导思想 “十五”期间，随着以买方市场的形成为标志，我国的产业发展和消费结 构进入了一个新阶段，我国交通运输业以瓶颈制约的缓解为特征，也将进入一 个新的发展时期。总结近年来我国交通运输行业发展改革的成就和经验，展望 未来我国交通运输业面临的历史任务和国内外的社会经济环境，下世纪初我国 交通运输业的发展应坚持和注意以下几点： 1、继续保持一定的发展速度。，在我国经济转型，结构升级、需求不足的 情况下，保持一定的增长速度，继续强化以交通为重点的基础设施，不仅是必 要的，也是可能的。 2、把提高运输能力与优化运输结构紧密地结合起来。在当前供需大体平衡， 瓶颈制约大大缓解的情况下，应坚持综合发展。综合利用的原则，调整发展思 路，从我国国情和贯彻可持续发展战略出发，加大结构调整的力度，把进一步 提高运输能力与调整和优化运输结构，改善运输布局紧密结合起来。 3、努力提高交通运输业的技术装备水平，管理水平和服务水平。通过技术 进步提高运输能力，通过提高管理水平提高运输业的效率和效益，通过提高服 务水平来扩大和巩固运输市场。 4、坚持以改革促发展的方针，加大交通运输业以及各种运输方式的改革力 度。“十五”期间随着社会主义市场经济体制改革的深化，各项重大改革措施 将陆续出台，一些重要领域必然会取得实质性重大进展。交通运输业必须适应 这一需要，破除“特殊论”，加快改革步伐，在付业统一管理和政企分开方面 取得重大进展。 （二）运输需求和运输能力的增长 1、客货运量：由于经济增氏方式的转变和产业结构，产品结构的调整和升 级，与 GNP 的弹性值将会进一步降低，增速趋缓。但在全国经济健康、稳定发 展的情况下，客货运量仍将继续增长。 2、运输能力：由于“八五”、“九五”的快速发展，特别是“九五”后期 （1998 一 2000 年）新一轮的投资高潮，很大一部分运输能力的形成反映在 “十五”期间。如果“十五”期间继续保持一定的建设规模，2005 年全国交通运输设施的总体现状和技术装备水平会跃上一个新的台阶，再加上需求增长趋 缓，将为社会经济的发展与改革提供更加宽松的运输条件。 （三）各种运输方式的发展目标与重点 我国的交通运输体系中铁路、公路、水运（包括内河、沿海和远洋三部分） 、民用航空、输油气管道五种现代运输方式组成，各有其技术经济特点和适用 范围。通过竞争可以促进管理和服务水平的提高，但是基础设施的空间布局和 总体结构上，一定要发挥产业政策的指导作用。 1、铁路运输。从我国国情和可持续发展战略看，作为全国交通运输主力和 骨干的铁路运输有其广阔的发展前景，近年来，由于传统体制的禁锢和投融资 渠道狭窄，相对公路、民航和沿海港口来说大大落后了。为此，必须加快改革 进程和力度，“十五”期间务必在政企分开和企业转制方面取得突破。要扩大 开放，排除行业进入障碍，拓宽融资渠道，引人竞争机制，激发行业活力。在 发展上要克服重货轻客的传统观念，坚持客货兼顾，优先发展客运的方针；在 原有干线提速的同时，尽快起步建设高速客运专线。在继续强化中东部运输大 通道的同时，适度向中西部倾斜，进一步优化和完善路网布局。正确处理新线 建设和原有线路改造的关系，加大复线和电气化铁路的投资比例，充分发挥集 约化经营的优势，不断提高总体装备水平、管理水平和服务质量。 2、公路运输。改革开放以来，特别是“八五”和“九五”期间，由于其体 制的优势和特点，得到快速发展，在各种运输方式的总运量中已经占有绝对优 势，“十五”期间其发展的方针和重点是：搞好国道主干线建设的同时，适当 调整投资结构，注重公路网总体等级水平的提高；贯彻普及与提高相结合的原 则，既要适应社会经济发展和技术进步，大力发展高等级公路，也要注意一般 公路的改造和提高。在高等级公路的建设上，要从当前我国交通量和车辆结构 的实际情况出发，合理确定技术标准，多修建一些汽车专用路和一般一二级公 路，防止脱离实际追求过高标准。在改革上，一是规范公路运输中场，强化行 业管理，不断提高管理水平和服务质量；二是规范融资渠道和收费行为，根据 税费改革的总体命署搞好燃油税的出台和相应的配套改革。 3、水上运输。我国水上运输包括内河、沿海和远洋三部分，从基础设施讲 重点是沿海沿江的主要港口，除承担部分国内运输任务以外，重点是承担我国 近 90的外贸进出口物资的吞吐任务。改革开放以来，经过三次建港高潮，目 前已基本扭转了压港，压舶的严重局面。今后一段时期内除适度规模扩张以外， 重点是深化改革和结构调整。改革上尽快结束目前中央和地方双重领导的局面， 实行属地化管理，改变港务局政企不分的状况，加强统一规划和行业管理，克 服某些地区产业部门货主码头布局混乱、屯复建设的不合理状况、，公用码头 建设中要加快内部结构的调整，适应木材，原油，铁矿石大量迸出口的需要， 搞好其专用泊位的建设，不断提高接卸能力；加快以集装箱为重点的上海航运 中心的建设，尽快克服多头对外的不合理局面，发挥规模化经营的优势。内河 航运建设要适当缩短战线，把重点放在三江两河的干流上。 4、航空运输。航空运输的最大优势是速度快，近年来对我国的经济社会发 展，特别是对外开放发挥了重要作用，由于国内外经济环境的变化和内部管理 体制上的问题，进入“九五”以来其发展势头有所减缓，也需要进行适当的调 整。一是深化改革，尽快改变政企不分的局面，确保航空公司真正的中场主体 地位，割断上级主管部门对其经营的过多干涉；二是改变目前航空公司多而小 的状况，需要进行必要的集中和兼并，提高规模效益和竞争能力；三是加强宏 观调控，改变一些地区机场布局不合理和标准过高的不良倾向；四是在当前运 量增长趋缓，机力相对过剩的情况下，优化机群结构和机力配置，在搞好骨干 机场建设的同时，适当控制口岸机场的扩张，大力培育和发展支线运输，优化 航线结构。 5，管道运输。目前，全国长距离油气输运管道共约两万多公里。“十五” 期间全国管道运输发展和建设任务：一是加强东北、华北等东部原有管道网的 技术改造，不断提高运输经营的效率和效益，适应新油气田的开发，适时修建 新的管线。二是搞好西部和中亚进口原油东运的方案研究，为我国油气供应的 战略西移以及油源的多元化做好准备，三是加快沿海地区大型油气接卸设施及 与其衔接的管道建设，以适应原油，天然气和石化产品进口数量的不断增加。 二、“十五”期间我国交通运输业发展中应着力解决的几个重点问题 （一）运输大通道 所谓运输大通道是指联系地区之间，国际之间具有全局意义的干线运输通 路。它是综合运输体系的总骨架，主动脉，一般情况下以铁路为重点，也包括 干线公路，干线内河航道，枢纽港（空港、海港）站。总长度虽然仅为全国运 输线路的 10左右，但承担着全国 50以上的中长途客货运输任务。根据我国 资源、生产和人口布局情况，目前我国综合运输体系中业已形成的大通道主要 有：南北运输大通道；进出关通道；东西运输大通道；进出西南地区 （云、贵，川）通道；进出西北地区的运输通道；“三西”能源基地煤炭 外运通道；国际间运输通道。 “十五”期间的方针和任务是完善、强化、充实、提高。在现有基础上依 靠技术进步进一步强化薄弱环节，完善布局、调繁和优化结构，提高装备水平 和管理水平，使其在能力、效率、服务、管理方面迈上一个新的台阶。 （二）快速运输系统 所谓快速运输体系是指由民用航空、高速铁路、高速公路、城市快速轨道 交通组成的以旅客运输为重点，相互衔接、阶调配套的完整体系。近年来，随 着民用航空和高速公路的发展，我国高速运输系统的建设已经起步，而且取得 一定成就，当前的主要问题，一是缺乏统一规划和明确产业政策的指导，各自 为战。二是铁路的高速化相对滞后，广深准高速铁路是实验性的，服务范围很 少，正式意义的高速铁路还迟迟未能开工。从我国国情、可持续发展战略和铁 路的特点作用看，没有铁路的高速化，就不可能建立起完整有效的高速运输系 统。规划建设的高速铁路有京沪、京广、京哈、陇海（徐州一西安），总长度约为全国铁路的 110，但运输量占全路客运量的 50左右。“十五”期间应 抓紧建设京沪高速铁路。 随着我国产业结构、产品结沟的调整和升级，货物运输也有快速化的问题， 其中最主要的是全国集装箱运输系统的建设。 （三）城市公共交通 改革开放以来，我国城市特别是东部沿海地区大城市内部交通日趋严重， 已成为我国交通运俞中突出的薄弱环节以及社会和经济生活中的热点和难点。 加快城市交通基础设施已刻不容缓，上成为“十五”全国交通建设的重点。 根据我国实际情况，城市交通的发展必须坚持以公共交通为主的原则，采 取有效措施尽快扭转公共交通不断萎缩，个体交通无节制膨胀的恶性循环状态。 在公共交通的发展中，还必须进一步明确以快速轨道交通为骨干的发展方针， 借鉴国内外的历史经验，这是解决大城市交通的根本途径。 城市轨道交通的发展要地上、地下并重，城内、城外衔接，轨道交通与其 他运输方式相结合。 加快城市公共交通特别是侈速轨道交通发展必须从根本上解决的两个重大 问题：一是加强领导，改革现行体制，克服交通主管部门（铁道、交通）不管 城市交通，城市交通不纳入全国运输体系的怪现象；二是克服资金来源和资金 运用不对称的不合理局面，为城中交通大发展寻求和提供大的政策支持；三是 加快轨道交通关键设备国产化的进程，努力降低投资和造价水平。 （四）农村交通 就全国综合交通运输体系的整体而言，包括城市间运输（线），城市内部 运输（点）和农树运输（面）三个层次，多年来，我们把主要精力放在城际间 干线运输设施的发展上，这无疑是正确的、必要的，但对农村交通建设来说兼 顾不够。特别是像我们这种以农业为基础，绝大多数人口分布在农村的发展中 大国来说，是一个不容忽视的重要课题。如果说多年来，由于干线交通能力严 重不足，制约着社会经济的全面发展而无力顾及的话，那么在城际交通基本缓 解的情况下，从“十五”计划开始，应将其致于应有的位置，没有农村交通的 现代化，也谈不上中国交通运输的现代化。 据有关部门调查分析，目前我国公路通车里程共约 340 多万公里，其中， 国道 11.2 万公里（占 3.3），省道 18.3 万公里（占 5.4），县乡道道路 （即农村道路）310 多万公里（占 90以上）列入统计的仅是国省道和部分农 村道路（90 多万公里），大部分（70）农村道路（220 万公里）没列入国家 统计。虽然等级很低，路况质量很差，但必竟是我国整个运输体系的一个重要 组成部分，多年来承担着大量的农业运输任务。农村交通的发展主要靠政策， 一是调整公路发展方针，象重视农村电网建设一样，重视农村道路建设，二是 充分调动农民的积极性，在当前一般工业产品过剩的情况下，可否多采取以工代赈的方法改善农村交通状况，既可开拓农村中场又可分流农村多余劳动力， 减轻城市就业压力。 三、“十五”期间我国交通运输业的改革 （一）建立统一的行政主管部门，加强全行业的宏观调控 目前我国五种运输方式分别由铁道部（铁路），交通部（水运和城间公路） 、民航局（民用航空）、建设部（城市内部交通），石油大然气总公司（管道 运输）管理。从世界各国交通行业管理体制的现状和历史经验看都是少见的。 如果说在计划经济、政企不分的传统体制下有其存在客观原因，在社会主义市 场经济体制不断深化，急需简化和转变政府职能的情况下，其弊端越来越突出。 虽然各种运输方式有其各自的技术经济特点和相对独立的适用范围，但总是一 个有机的整体。由于政企不分的不同部门管理，强化了行业利益，消弱了各种 运输方式的内在联系，破坏了交通运输的整体性。近年来我国交通运输发展中 出现的各种问题（结构纽曲，重复建设，无序竞争）无不与此有关。1998 年国 务院机构改革中，由于种种原因没能解决这一问题，“十五”期间应积极制造 条件，尽快结束交通运输行业条块分割，政出