畜禽规模养殖污染防治条例解读之一：以环境保护制度优化畜禽养殖产业发展中国工程院院士 金鉴明近年来，我国畜禽养殖业发展迅速，已经成为农村经济最具活力的增长点，对保障消 费者“菜篮子”供给、促进农民增收致富具有重要意义。但是，由于我国畜禽养殖业发展 缺乏必要的引导和规划，更多地是自发地单纯地面向市场需求自由发展，导致我国畜禽养 殖业布局不合理、种养脱节，部分地区养殖总量超过环境容量，加之畜禽养殖污染防治设 施普遍配套不到位，大量畜禽粪便、污水等废弃物得不到有效处理并进入循环利用环节， 导致环境污染。第一次全国污染源普查数据表明，畜禽养殖业 COD、总氮、总磷的排放量 分别为 1268 万吨、106 万吨和 16 万吨，分别占全国总排放量的 41.9%、21.7%、37.7%， 分别占农业源排放量的 96%、38%、65%。近年的污染源普查动态更新数据显示，畜禽养 殖污染物排放量在全国污染物总排放量中的占比有所上升。可见，畜禽养殖污染物减排已 不容小觑，攸关国家节能减排目标的实现，攸关国家生态环境质量的整体改善。 畜禽养殖业环境问题也已经成为妨碍产业本身健康发展的重要因素。粪便、尸体、废 水等废弃物处置不当，将恶化生产环境，大量病原体、高浓度恶臭气体、粉尘等，都将严 重危害畜禽健康，甚至导致疫病，直接威胁生产安全，导致经济损失。畜禽养殖造成的环 境污染也常常引发社会问题，如由于恶臭或水污染等原因导致农村地区的民事纠纷，直接 妨碍畜禽养殖经营活动。畜禽养殖业环境保护滞后，畜禽养殖废弃物资源的浪费，也直接 妨碍产业综合效益的提高。农业要提升效益，就必须走综合利用的路子，走生态化、循环 化的路子。畜禽养殖业要实现可持续发展、实现产业优化和升级，就必须搞好废弃物的综 合利用，走种养结合、种养平衡的路子。为此，畜禽养殖业环境保护必须加强。 畜禽规模养殖污染防治条例颁布之前，我国还没有国家层面上专门的农业环境保 护类法律法规。长期以来，畜禽养殖污染防治监管无法可依，仅有的原环保总局 2001 年颁 布的畜禽养殖污染防治管理办法效力有限，无法作为进一步强化环境监管的依据，导 致畜禽养殖污染防治设施配套率低，环境管理不到位；此外，部门规章也无法协调更多力 量、出台更多的政策措施推动畜禽养殖废弃物水平的提高。另一方面，由于农村生产生活 方式的转变、劳动力结构的变化以及国家对化肥使用的补贴等政策，导致畜禽粪肥的应用 受到限制，也直接导致了大量畜禽粪便等废弃物资源的浪费，形成污染。 畜禽规模养殖污 染防治条例立法的根本目的，就是要推动畜禽养殖业从加强科学规划布局、适度规模化 集约化发展、加强环保设施建设、推进种养结合、提高废弃物利用率入手，提高畜禽养殖 业可持续发展能力，提升产业发展水平，提升产业综合效益。 为此，条例以生态文明建设的精神为指导，引领现代农业、生态农业发展，推动产业 发展走绿色农业、循环农业和低碳农业的路子，采取全过程管理的思路，对产业的布局选 址、环评审批、污染防治配套设施建设等前置环节做出了规定，对废弃物的处理方式、利 用途径等环节做出了规定。为推动将综合利用作为防治畜禽养殖污染的根本手段，条例还 特设专章对综合利用的激励措施做出了规定，如对污染防治和废弃物综合利用设施建设进 行补贴、对有机肥购买使用实施不低于化肥的补贴等优惠政策、鼓励利用废弃物生产沼气 以及发电上网等。这些规定，贯彻落实了生态文明制度建设的要求，将从根本上对提高畜 禽养殖废弃物综合利用水平、实现以环境保护促进产业优化和升级、促进实现畜禽养殖产 业发展与环境保护的和谐统一提供有力的制度保障。 畜禽规模养殖污染防治条例解读之二：力推综合利用，破解发展难题中国农业大学教授、博士生导师 董仁杰 我国畜禽养殖业生产能力已居世界第一，同时也产生了大量的畜禽粪便。据测算，目 前我国每年产生各类畜禽粪便约 18 亿吨，还不包括养殖所产生的污水以及畜禽尸体及其它 废弃物。畜禽粪便等废弃物是良好的生物质资源，可以用于制造沼气、生产有机肥，适量 适时的还田利用对于保障土壤有机质含量、保障农田生产力的可持续具有重要意义。但是 由于缺乏有效的政策机制保障，大量畜禽粪便得不到有效利用，造成水体和土壤环境污染。 大量数据和研究表明，我国水体富营养化的一个重要原因即是农业生产流失的氮磷等养分， 而畜禽养殖是农业源氮和磷重要来源。另一方面，由于农业生产长期依赖化肥，许多地区 的农田出现了不同程度的有机质减少、地力下降等情况，严重影响农业生产，不少地方化 肥投入的增加甚至不能再对作物增产有更多贡献。可以说，农业生产方式的转变已迫在眉 睫。 党的十八大对生态文明建设做出了部署，要求逐步建立与资源和环境相适应的发展方 式、产业结构和消费方式。农业领域转变发展方式，也是其中重要内容。如何建立推动农 业生产方式转变的体制机制？如何改变长期以来畜禽粪便等农业废弃物得不到合理利用反 而形成环境污染的困局？畜禽规模养殖污染防治条例正是破解这个困局的制度建设实 践。 一是实施资金支持。虽然我国畜禽养殖业总量大，但规模化和专业化程度与国际先进 水平还有不小的差距，总体上讲，管理水平还比较低，经营还比较粗放，畜禽粪便处理与 资源化利用能力还比较弱。因此，条例一方面规定加强畜禽养殖业环境监管，另一方面则 是对畜禽养殖污染防治和废弃物综合力利用设施的建设实施资金补贴，规定“可以按照国 家规定申请包括污染治理贷款贴息补助在内的环境保护等相关资金支持” 。此外，对于自愿 采取高于国家和地方规定的污染物控制标准、进一步削减污染物排放量的，条例规定县级 政府可以依照国家有关规定予以奖励，并优先列入环保和畜牧发展相关资金扶持范围。 二是实施政策扶持。由于畜禽粪便等废弃物资源密度低，收集、处理、利用等环节的 增值空间小；制造、购买、使用畜禽粪便制造的有机肥的优惠政策不足，生产和使用者盈 利空间小，甚至可能亏钱，生产者和使用者效益通常无法与长期享受更多政策优惠和扶持 的化肥相比，导致畜禽粪便等优质的肥料资源无法得到利用。为此，条例特别规定，利用 畜禽粪便等废弃物进行有机肥生产等综合利用活动可享受税收优惠政策、以畜禽粪便制造 的有机肥产品享受化肥运力安排、购买使用有机肥产品享受不低于化肥的使用补贴等优惠 政策。这些规定都将有利于从根本上改变畜禽粪便收集、处理、利用的困局，大大提高畜 禽粪肥还田利用的比率。 此外，条例还规定，对利用畜禽粪便等废弃物进行厌氧发酵和沼气发电的，电网企业 要提供无歧视的接入服务并全额收购符合并网技术标准的多余电量；利用畜禽养殖废弃物 制造沼气、以及进行沼气净化生产生物天然气，享受新能源优惠政策。可以预见，条例的 实施会大大促进畜禽粪便等废弃物厌氧发酵处理和沼气生产等方式的综合利用，在保障肉 蛋奶等畜禽产品的同时，为社会提供绿色能源，减少温室气体排放。 条例对畜禽养殖废弃物污染采取的是“疏堵结合、以疏为主”思路，以“激励、扶持、 引导”生物质资源综合利用为根本途径。条例的颁行，将有力地提升我国畜禽养殖废弃物 综合利用整体水平，有利于促进形成种养平衡、种养结合的生态农业、循环农业模式，推 动畜禽养殖业环境保护水平从本质上得到提升，有利于从根本上突破农业可持续发展面临 的资源和环境瓶颈。畜禽规模养殖污染防治条例解读之三：以制度保障环境保护与畜禽养殖业发展实现双赢中国农科院研究员、博士生导师 杨正礼长期以来，普遍存在一个误区，认为加强畜禽养殖环保监管，要求养殖者建设环保设 施、实现污染物达标排放，需要较大的前期投入和不菲的运行费用支出，会给畜禽养殖者 带来较重经济负担，阻碍畜禽养殖业发展。因此，不少人对加强畜禽养殖环境保护心存担 忧，甚至对此存在抵触情绪。事实上，做到环境保护与产业发展的双赢并非不可能，关键 是采用怎样的思路处理好二者的关系，让二者达到相辅相成、互相支持、互相促进的状态， 在提高环境保护水平的同时促进产业健康发展，实现双赢。 畜禽规模养殖污染防治条例 为此在制度设置上做了精心设计。 一是以科学规划为实现双赢打好基础。规划是龙头，在具体的行业管理中起基础性和 导向性的作用。为避免环境保护与畜禽养殖业发展在实践中被割裂，条例从畜牧业发展规 划和畜禽养殖污染防治规划这两个规划入手做出了具体规定，如要求制定畜牧业发展规划 要统筹考虑环境承载能力和污染防治要求，科学确定布局以及养殖的品种、规模和总量； 制定畜禽养殖污染防治规划要与畜牧业发展规划相衔接，统筹考虑畜禽养殖生产布局，明 确畜禽养殖污染防治目标、任务、重点区域、设施建设和措施等。条例规定新改扩建养殖 场和小区符合两个规划的要求，有利于保障产业发展在合乎区域环境保护的要求基础上实 现有序发展，避免由于前期考虑不足而在日后由于环保问题影响产业发展。 二是以落实环保要求促进产业健康发展。畜禽规模化养殖业疫病风险较大，一旦发生 疫病将给养殖者带来难以估计的直接和间接经济损失，而养殖场所的环保搞得好不好则直 接关系到疫病防控。此外，养殖场所环保还直接关系到邻里关系的和谐，搞不好将导致纠 纷，直接影响产业发展。为此条例对畜禽养殖场和养殖小区环保提出了一些具体要求，如 新改扩建畜禽养殖项目要依法进行环评，建设与其养殖规模相适应的粪污贮存和雨污分流 设施，避免粪便、污水等废弃物泄露溢出污染环境等。认真落实这些环保要求，对提高畜 禽养殖场所防控疫病的能力以及促进与邻里关系的和谐都会有积极作用，从而更好地保障 畜禽养殖业持续健康发展。 三是以激励引导促进产业优化升级。条例将激励和引导废弃物综合利用作为解决畜禽 养殖污染问题的根本途径，做了一系列规定：畜禽养殖污染防治设施建设和改造可以申请 环境保护等相关资金支持，利用畜禽养殖废弃物进行有机肥生产等综合利用活动享受税收 优惠，购买使用有机肥享受不低于化肥的使用补贴等优惠政策，制取沼气及发电上网享受 相关优惠政策等。这些规定都有利于提高畜禽养殖废弃物综合利用效益，甚至通过种养结 合、综合开发，使产业效益得到整体提升，在促进产业优化升级的同时全面提升污染防治 水平。此外，条例规定对标准化、规模化养殖场和小区建设和环保设施配套予以资金、用 地方面的政策扶持和奖励，规定县级以上地方政府要将规模化畜禽养殖用地纳入土地利用 总体规划，统筹安排落实养殖用地，鼓励利用废弃地、未利用地等开展规模化、标准化畜 禽养殖，畜禽养殖用地按农用地管理。这些规定将有利于推动产业规模化、集约化发展， 有利于提高管理水平、降低生产成本、发挥规模效益，也更有利于做好环境保护。 畜禽规模养殖污染防治条例解读之四：疏堵结合，破解畜禽养殖污染防治难题中国环境科学研究院研究员 韩永伟“庄稼一枝花、全靠粪当家” ，畜禽粪肥是农业生产宝贵的肥料资源，为农作物提供丰 富的有机养分。但是，目前由于制度层面缺乏必要规范和扶持引导，导致大量畜禽粪便等 废弃物没有得到科学处理和合理利用，随意排放，既浪费了资源，又污染了环境。针对这一问题， 畜禽规模养殖污染防治条例采取“疏堵结合”立法思路，通过促进畜禽养殖废 弃物综合利用，变废为宝，减少畜禽养殖废弃物随意排放，从根本上破解畜禽养殖污染防 治难题。 一是以疏为主，扶持引导综合利用。畜禽养殖污染防治不能照搬照抄工业污染治理的 思路，要充分考虑畜禽养殖行业及其废弃物的特殊性。一方面，养殖行业利润不高，如果 按照治理工业污染的要求对畜禽养殖粪便、污水等实施处理后达标排放，其高昂的成本是 养殖业难以承受的；另一方面，畜禽粪便等废弃物具有资源属性，可以用来制造有机肥、 制取沼气、发电等，取得一定的经济收益。特别是当前生态农业、绿色农业、循环农业的 发展势头良好、可再生能源开发不断扩大的形势下，畜禽养殖废弃物综合利用大有潜力可 挖。为此，条例明确规定国家支持和鼓励粪肥还田、制取沼气、发电、制造有机肥等综合 利用方式，鼓励和支持采取种植和养殖相结合的方式消纳利用畜禽养殖废弃物，促进畜禽 粪便、污水等废弃物就地就近利用。条例专章规定了一系列扶持和鼓励措施：明确对沼气、 制肥等综合利用设施以及