1 5 2 8 -中国环境科学学会学术年会优秀论文集( 2 0 0 6 )环境污染风险管理研究 以污染责任保险为工具王玉振( 中日友好环境保护中心北京1 0 0 0 2 9 )摘要本文首先定义环境风险管理的概念，并对其在各国的发展进行了概述。之后引入保险这一概念，对保险作为工具在环境风险管理中应用的现状进行了介绍。这使我们迫切感受到在我国建立污染责任保险制度的必要性以及重要性，并且对我国发展这一制度的意义进行了分析。其次，我们对污染责任保险设立的细节内容，如责任的确定、投保方式、承保机构、保险费率等等进行了研究分析。考虑到我国能源消耗大、工业发展快、污染排放多。我们认为污染责任保险应列为强制保险类，并应该得到相应的政策支持。因此，针对我国环境污染风险管理发展现状，我们提出了几点设想，以此帮助建立污染责任保险制度。一、引言随着工业化的进步，科技的发展，环境污染事故不断出现。环境污染是一种特殊的侵权行为，后果往往极其严重，给人身、财产、环境和自然资源造成重大损害，如日本的水俣病等公害病、印度的博帕尔毒气泄漏、前苏联切尔诺贝利核泄漏事故等，均是受害地域广阔、受害人数众多、赔偿数额巨大的严重社会灾难。世界各国都纷纷采用立法方式对环境污染责任予以规定，我国相关立法也对环境污染责任做出了明确规定，主要体现在民法通则和环境保护法中。2 0 0 4 年2 月到3 月期间，四川省中南部的沱江下游两岸近百万群众生活饮用水中断2 6 天，鱼类大量死亡，大批企业被迫停产，直接经济损失2 亿多元，间接经济损失5 亿多元。面对此类恶性污染事故，巨额的赔偿金和治理费用对企业来说是难以承受和支付的，污染企业可能从此一蹶不振，甚至破产，从而引起社会金融秩序的动荡。对受害人来说，环境侵害形态的间接性、潜伏性、累积性、不确定性等特点，使受害人寻求损害赔偿的过程困难重重。为解决此类情况，多数国家建立了损害补偿的社会化保障制度，环境责任保险就是其中的一种。环境责任保险( e n v i r o n m e n t a ll i a b i l i t yi n s u r a n c e ) ，又被称为绿色保险，是指以被保险人因污染环境而应当承担的环境赔偿或治理责任为标的的责任保险，是以“绝对责任”为保险标的的责任保险。环境责任保险一方面为企业转嫁了风险，另一方面给污染受害者迅速、确实、有效的救济，并且操作成本低，赔偿效率比较高，实施效果比较好，因而受到许多国家的青睐。从欧洲及日本的环境风险管理发展现状来看，现有的环境风险管理工具主要有三种：( 1 )政策；( 2 ) 法制；( 3 ) 保险。在我国，环境保护领域国家法律和工业污染防治的相关法规早在1 9 8 9 年和1 9 8 2 年就已出台，并且已经多次修改，趋于成熟。但其中仍有不少弊端，如：效率低下；对受害者的救济不充分；过分重视环境要素的变化，对公民利益的保障不足；投人巨大，却很难有良好的成效等等。二、环境责任保险作为环境风险管理工具的发展现状环境责任保险是近年来兴起的保险业务，属于第三者责任险的一种。由于造成环境损害后，举证其因果关系不易且复原经费相当庞大，为避免因造成污染行为人( 致害人) 无力支付相关的预防或恢复环境污染所需费用的情况，因此利益相关方与公共利益团体( 如环保组织) 便希望行为人通过金融担保体系以投保环境保险的方式来规避上述风险。保险是一种风险转移机制，通过这一机制，众多的经济单位结合在一起，建立保险基金共同第四章环境监督管理制度建设与探讨对付不幸事故。面临风险的经济单位，通过参加保险，将风险转移给保险公司，以财务上确定的小额支出代替经济生活中的不确定性。而保险公司则根据概率论中的大数法则，将充分多的面临同样风险的经济单位组织起来，按照损失分摊的原则，建立保险基金，使整个社会的经济生活得到保障。目前建立强制环境责任险的国家只有德国、瑞典及澳洲。至于欧盟才刚刚开始环境责任立法的立法草案( 2 0 0 3 年) 。目前的保险团体与环保团体仍在为是否导入强制环境责任险与业者应负的环境责任的上限上争论不休，但大体上仍对企业投保环境责任险采取鼓励的态度。截至目前，美国国会已经颁布了超过2 0 条联邦政府环境法规。其中有不少法规中都引入灵活的市场竞争机制，如空气清洁法的1 9 9 0 年修正案。该修正案赋予了E P A 有权力给予各企业一定的额度来排放会导致酸雨问题污染额度，这一排放额度是可以在国内进行交易买卖。因此在E P A 的指导下，美国有许多保险公司逐渐开拓了环境保险业务。他们主要有两种类型：( 1 ) 针对一般性企业或机构的环境损害责任保险。( 2 ) 针对专业的环保咨询、设计、工程、服务等公司环保保险。三、保险在环境风险管理中起到的作用及意义保险这种经济秘鹿，不论对投保的个别工厂而言，或对整个社会而言，都有许多的好处。第一，它可以赔偿事故损失；第二，它可以控制风险造成的不确定性；第三，它可以增强投保单位的竞争能力。下面我们逐一进行详细说明：1 赔偿损失保险最直接明显的功能，是让一个工厂在发生污染事件时，能够由保险公司获得赔偿。这笔资金便可以用来对污染流域及土地进行治理，或者对受害者进行赔偿，使企业的营运和形象得到保障。如果在事件发生后，经过分析，发现没有必要进行治理，或者进行赔偿，这笔资金仍可用于企业其他更有价值的用途。2 降低不确定性工厂管理者，总希望尽可能地对工厂的经营作好事前的规划。虽然外部的环境和内部的营运都存在许多不确定的因素，但是只要有可能，工厂管理者总想要控制这些因素，用以促进工厂的生存和发展。保险，正是控制不确定因素的利器之一。有了保险这一个经济制度，工厂管理者更加敢于投资，而且可多将精力放在工厂的经营上，不必太过担忧意外事故的打击。这样，不但工厂管理者受惠，整个国家的经济成长也将比没有保险制度时来的快速。3 增强竞争能力一个工厂有了保险的保障以后，由于意外事故损失惨重而至破产的可能性便大大的降低。一方面，保险增强了这个工厂的生存力，另一方面，也会增强工厂对外的竞争力。四、环境污染责任的确定与建立环境保险的可行性前苏联学者n c 雅维茨曾明确指出：“从社会学上看，责任反映个人同其他人和社会的联系。没有责任，自由就会成为无政府状态，而人的权利就会成为无限制的任性。”对个体责任的信念随着各种责任制度中的不合理因素负面影响的扩大而逐渐衰落。具体表现为：责任规定的大量涌现与责任作用的空乏无力并存、责任规定的完善与责任的实效脱离、个体对其行动的实际后果不负责任现象的增加，这似乎表明了人们对责任合理性追求的绝望努力。在环境法律责任领域，随着无过错责任、严格责任以及公平责任的出现，责任范围扩大化成为客观趋势。但是，不管是何种形式的责任制，无论它多么先进，一旦责任无法实现就等于失去了“生命”。因此对中国环境科学学会学术年会优秀论文集( 2 0 0 6 )环境责任实现理论问题的探讨应成为构建公正、理性的环境法律责任体系的基础。1 归责原则归责原则的发展经历了一个从主观到客观，从结果论到行为论的过程。受民事责任的影响，环境责任归责原则的初始形态即是过错责任。早在古希腊时期，哲学家柏拉图就在其著作法律中指出：“水可以受到任何药物的污染，因此需要法律保护如下：任何故意污染者除付出赔偿以外，应负责使用任何规定的方法来净化水的源头或容器”，这成为“污染者付费”的最早论述。而能够满足人们对理性主义与私权本位主义和谐一致的要求过错责任就成为责任认定的基本原则而得以确立。但在工业化进程中，各种公害的出现与扩散使受害者补偿问题备受瞩目。在“公平”、“社会控制”思想的指导下，无过错责任、严格责任、绝对责任不再被排斥于归责体系之外。庞德在论证严格责任的合理性时认为，从维护社会一般安全义务出发，法律必须着重于社会利益而非侵害人个人利益的保护，严格责任原则是对个人主义的否定。公平责任的存在与适用更是在主观过错之外进行的利益衡平，因为“法律经常须在两个同样无可指责的人中决定由哪一个来承担总得有人负担的损失”。2 责任主体法律责任是由一定的主体实施的，应由一定的主体来承担。那么，究竟由谁来承担法律责任，或者说，法律责任的承担主体是谁? 总的说来，环境法律责任一方面秀法脱离由社团责任到 个人责任的法律责任主体的总演变进程，另一方面却又未完全受其束缚，觎形成其独特、丰富的主体范畴。在过错归责原则中，“无过错即无责任”，责任的承担主体只能是“加害人”。法国民法典第1 3 8 2 条和1 3 8 3 条规定，“任何行为使他人受损害时，因自己的过错而致损害发生之人对该他人负赔偿的责任。”“任何人不仅对因其行为所引起的损害，而且对因其过失或懈怠所造成的损害，负赔偿的责任。”我国民法通则第1 2 4 条规定“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任”。随着归责原则的客观化，将责任归为仅包括加害人和受害人的孤立责任的传统法律观念开始受到普遍的质疑。特别是对于具有外部不经济性、源于“市场失灵”和“政府失灵”的环境问题而言，环境法的社会性与公法性增强的趋势使得企事业单位、行政机关和司法机关、社会组织等介入环境责任主体范畴成为可能。 3 责任客体传统观点认为，责任的客体只限于公民的财产权、人身权等私权。然而随着环境公法的产生和完善越来越多学者认为环境利益并非反射利益，除此以外还应包括公民的环境权益，但在单纯侵害环境权益而未侵害人格权的情形，法院通常拒绝承认和支持环境权的私权化，受害人依私权性环境权排除侵害的成功案例尚不存在。另有部分学者提出由于环境权在总体上具有公权和私权的双重性格，因可以从程序和实体意义两个方面来理解环境权：其中私权性质较强的环境权可以作为环境侵权民事责任的客体，而公权性质较强的则可作为行政与刑事责任的客体。责任客体的扩大使得单纯因环境权益受害而请求排除侵害的可能性大大增强，而环境责任的基本目标和任务也由单纯私人权益的保护转为公益和私益的一体保护。五、环境责任保险的设立1 环境责任保险的性质从保险的性质角度，保险可分为商业性保险和政策性保险。决定某种风险是由商业性保险承保还是作为政策性保险承保，取决于产生该种风险的活动对国家社会经济发展的重要程度，以及 在正常商业环境下承保该种风险的盈利程度。目前，我国除商品出口风险是政策性保险外，其余 都是商业性保险。第四章环境监督管理制度建设与探讨就环境责任保险而言，环境污染的发生形态有突发性的和持续性的两种。其中突发性的环境污染在发生前没有明显的症状，但一旦发生，就即时造成损害，受害人也能发现受害之所在，且能比较容易对损害作出认定的侵权行为；而持续性的环境侵权延续时间长，甚至是多种因素复合累积之结果；因此，侵权入和受害人对侵权行为发生的具体经过，常常缺乏深切认识，以至于对侵权行为何时存在，侵权人是谁等问题难以认定，受害人更无从举证，其结果是难免阻却救济之实现。显然，比较而言，一是我国目前的环境污染行为更多的是后一种形态，其对我国社会经济发展的长远影响更大；二是前一种形态对侵权人、受害人、损害程度的认定要容易，对其发生的概率统计也要容易。由此，对于突发性环境污染行为的责任保险应作为商业保险看待，对于持续性环境污染的责任保险应作为政策性保险看待。2 环境责任保险的承保范围的设定将所有的环境污染行为都纳入责任保险的范畴无疑是最理想的。但一项法律制度的实际效果，既与其法律规范的完善程度有关，更与其满足社会生活的需要程度以及在程序上的可执行程度有关。考虑到我国环境污染的现状、环境污染责任保险制度的实施和完善需要一定的过程等原因，笔者认为应采取分步走的策略，来实现环境责任保险制度的目的，即先承保突发性的环境污染行为，待条件成熟时再逐步扩大为承保持续性的环境污染行为。在我国，环境责任保险除了在公众责任保险和第三者责任险略有涉及外，整体上属于空白地带。从国际环境责任保险发展形势上看，有一个共同趋势，那就是污染责任保险的范围都在不断扩大。出于环境责任保险的公共利益性考虑，我国也应当设定环境责任保险的承保范围并逐步将其