宁冰等：浅议污水处理工程的绩效管理系统浅议污水处理工程的绩效管理系统宁冰1 ，宋佩娣2 ，郭兴芳1 ( 1 国家城市给水排水工程技术研究中心，天津3 0 0 0 7 4 ；2 江苏省工程咨询中心，南京2 1 0 0 0 3 )中国目前面临着水资源短缺、水资源污染日益严重的问题，国家环境保护总局最新发布的水环境状况报告指出：2 0 0 5 年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河等七大水泵总体水质与上年基本持平，七大水系的4 1 1 个地表水监测断面中，I I 类、v 类和劣V 类水质的断面比例分别为4 1 、3 2 和2 7 。其中，珠江、长江水质较好辽河、淮河、黄河、松花江水质较差，海河污染严重。主要污染指标为氨氮、五日生化需氧量、高锰酸盐指数和石油类。为实现环境、经济和社会的可持续发展，国家已经开始从各个方面重视对水资源的保护和防治，固家“十一五”环境保护规划要达到的目标之一为：“地表水国控断面达V 类水质标准以上的比例大于7 5 ，其中七大水系好于类的比例大于4 0 ；城市污水处理率( 二级) 大于7 0 ，省会城市和计划单列城市大于8 0 。”国家对污水处理工程的投资力度也逐年增大，“十一五”规划中，作为八大重点工程之一的城镇污水处理工程计划总投资2 1 0 0 亿元，这无疑为中国水业发展创造了广阔的空问。那么在污水工程建设和运营中，如何使资金投入取得最大效益，保证污水处理工程的建设达到成本、质量、进度的三者统一，污水处理厂建成后达到高效运营，既能实现预划的环境效益，又能获得稳定的经济效益? 无疑，要达到上述目的，需要加强项目建设管理和运营监管。其中，实行绩效管理是一个行之有效的管理监督机制。该系统不仅能使项目的管理者和投资方及时了解项目情况，及时发现并解决所出现的问题，还可为同类建设项目积累经验教训，对污水治理整体工程给予指导。此处的绩效管理有两层含义，一是在项目建设期间实行绩效管理，以保证项目建设顺利高效完成，二是在项目建成后，由政府充当监管者的角色，进行绩效管理，保证污水厂高效运营，真正使投入的资金获得最大效益。项目绩效管理足项日投资者或其代表为了保证投资按计划实施，达到发展目标，在项目实施过程中，对项目的成果和效益所进行的监督管理。项目绩效管理系统( P r o j e c t P e r f o r m a n c e M a n a g e m e n tS y s t e m ，P P M S ) 是监督和监测项目绩效和发展影响的主要方法。该方法通过项目绩效目标( 进度、成本、质量) 和发展目标( 项目成果、近期作用、远期影响) 的评判，来确定项目最终目标的成功度。该系统由项目策划系统和项目管理系统组成。1 项目策划系统在项目策划阶段，绩效评价系统包括以下几个方面：1 , 1 绘制问题树问题树，又可称为原因与结果图示，或问题与对策图示，即用图示表达资助重点与项目期望解决的问题之间的关系。问题树对于清楚表述项目投入、产生、近期作用和远期影响是非常重要的。问题树的建立有助于项目框架的完成和绩效指标的评定。问题树主要用来分析核心问题产生的原因和导致的影响，及其内部的相互关系。由于项目涉及到不同群体各自的利益，因此在项目执行时，要充分考虑到各群体的不同利益，分析存在的各种问题，并从这些问题中找出核心问题。在此基础上，以核心问题为中心点，按照因果关系排列出问题的层次，如图1 。5 8 3 全国排水委员会2 0 0 6 年年会沦文集图1 问题树关系图1 2 评估主要是评定对于项目产出、成功、结果具有最重要影响的监测对象。1 3 寻找主要是找出普遍采用的合适的方法和指标，特别是受援者及其执行机构了解的或亚行及其援助组织经常采用的合适的方法和指标。1 4 确定基准线值和目标值要选择能用于确定项目国家现状( 基线值) 和实施项目要达到的水平( 目标值) ，以及可以进行有兀对比的指标。1 5 建立责任制体系要求相关机构负有向投瓷者和管理者提供项目信息并报告项目执行情况的责任。1 6 记录在上报文件中记录下P P M S 各项需定期报告的指标汇总，作为附件。2 项目管理系统在项目管理阶段，绩效评价系统包括以下几个方面：收集数据，形成绩效指标。数据可以束白各个方面，采用各种方法。记录产出和影响结果与原计划的偏离度。这是项目执行机构的项重要任务。评定成功度。在项目执行报告中评定项目的成功度，使投资者明了项目取得的成果和影响。提出改进措施，必要时应分析措施的程序和可操作性。通过评估得出经验教训，供其它在建和新建项目借鉴。使出资者及其客户不断提高项目的绩效和增加成功项目的数目，这是P P M S 的最终目的。绩效管理系统的核心是评定成功度，即对项目进行综合绩效评估。综合绩效评估是指由专门的机构和人员依据大量的客观事实和数据，按照专门的规范、程序，遵循统一的标准和特定的指标体系，通过定量定性对比分析，运用科学的方法，对污水工程建设和运营的投入和产效( 产出和效益)所做出的客观、公币和准确的评判。包括以下几个方面：指标体系：污水处理工程综合绩效评估涉及项目的前划准备、建设期和运行期的投入和产出问题，是一个综合的、复杂的系统工程，为了能更好地体现污水处理工程投入产出绩效，采用国际上通用的项目评估方法：DD 逻辑框架法来构建评估指标体系，即将指标体系分为目标、产出与结果、投入与活动等多个层次；同时在指标体系的确定上考虑了全面性和科学性、定量分析和定性分析相结合、可行性和可操作性、灵活性和目标导向性原则，结合专家的经验和智慧，采用专家座谈- 5 8 4 宁冰，等：浅议污水处理工程的绩效管理系统来确定各项指标体系。指标评价标准：指标体系中有定量指标和定性指标，对于定量指标，通过规定的参数数值直接进行量化；对于定性指标，设定不同的等级标准进行量化处理。指标权重：权重也称权数或加权系数，它体现了各项指标的相对重要程度。在指标体系和评分标准确定的前提下，综合评估结果就依赖于指标权霓了，因此指标权重确定的合理与否，关系到评估结果的可信程度。通常采用德尔菲法和层次分析法来确定指标权重。综合评分方法：就是通过一定的数学模型( 或算法) 将多个评估指标值“合成”为一个整体性综合评估值。考虑g 如何从综合评分上体现绩效问题，一般采用加权平均法和功效系数法进行综合评分，即对目标、产出与结果两个层次采用加权求和法评分，对投入与活动采用功效系数法评分。数据采集方法：数据采集表是收集指标数据的主要方法，数据采集表是根据各项具体指标制定的，旨在向被评估对象获取具体数据的集合；数据采集表的制定要考虑与各项具体指标的评价标准和评分细则相联系。在实际工程中，进行绩效管理体系的综合绩效评估时，确定指标体系和各指标权重是整个评估过程的关键因素，下面就这两个方面着重阐述。3 指标设置要点分析3 1 指标体系确定的方法逻辑框架法( 简称L F A ) 是国际组织常用的一种开发项目设计、工作计划和考核评估的工具。L F A 为项目计划和评估者提供一种分析框架。在项目立项论证阶段，采用逻辑框架法可以明确项目的目的和目标，确定考核项目实施结果的主要指标，分析项目实施和运行中的主要风险，从而加强项目的实施和监督管理；在项目实施后的绩效评估中，通过应用L F A 来分析项目预期目标、各种目标的层次、目标实现的程度和原因，用以评估效果、作用和影响。逻辑框架分析的结果，耍生成一个逻辑框架表。由于该表能够充分体现表内所包含的各项内容之间的逻辑关系，而且这种逻辑关系构成了一个矩阵式框架结构，因此又被称为逻辑框架矩阵表。表1 项目评估逻辑框架表项目结构层次指标描述监测体系与方法重要外部条件( 假设前提和风险因素)宏观目标( 影响)项目目的( 作用)项目实施活动( 任务、实施阶段)项目产出( 实施结果)项目投入( 建设条件)3 2 绩效评价及所生成的绩效评价报告中要解决的问题在进度、成本、质量方面通过实际情况与计划对比，明确项目的进展情况如何?是否顺利达到项目目标?如果为完全达到目标，项目设置的各阶段目标是否合理?项目是否发生了实质的改变?是否需要采取纠偏措施? 项目的投资是否值得75 8 5 全国排水委员会2 0 0 6 年年会论文集3 3 指标设置的目的分别在污水处理工程的准备、建设、运营阶段，通过对进度、成本、质量、管理、效益等方面设置相应指标，以回答以上项目绩效评价要解决的问题。3 4 指标设置的原则清晰性一一明确不含糊相关性一一合理地体现即将发生的项目情况经济性一一以合理的成本获得数据充分性一一足以评价项目的执行情况可监测性一一不依赖其它因素可独立监测的3 5 指标设置应注意的问题不要对项目中的各类大小事物都设置指标一一不仅是时间、费用上的过大的消耗，而且通常会因过分琐碎而失去效果：不要因为某些指标具有可监测性的就一定使其成为监测指标一一应判断其必要性；应明确所设置的指标是有意义的而且将会用到的；当直接指标难以获得或监测花费过高时，使用间接指标监测；如在污水处理工程中耍测定工艺的先进性，直接监测难以获得，则采用三个间接指标反映：污水处理单位成本( 元，m 3 污水) ；基建投资= 总投资处理污水量( 元，矗t d 污水) ；达标率( 脚= 达标排放污水量，总处理污水量1 0 0 。指标互相对照可以间接反映出污水工艺选择的先进性，如果指标相对较高，而指标仍然较低的话，则该工艺的先进性需要进一步核实；反之，则能说明工艺较先进。各个指标应有基线值( 现状) 和目标值，有利于进行前后对比和有无对比及确定与计划的偏离度；在项目不同阶段，指标应随着项目的进行时时更新一一剔除旧的无用的指标，加入新的指标：对于指标目标值的确定应是合理的和可达到的；对于数据收集应用8 0 2 0 原则，即指标的设置应使8 0 的数据收集消耗2 0 的资源( 时间、金钱、精力) ，而剩余的2 0 的数据收集消耗8 0 的资源( 时间、金钱、精力) ；项目涉及的各方组织对指标的设置各有侧重点，如贷款银行或投资方重点关注项目投入方面，特别是金钱方面投入的指标：业主关注的重点在于项目的产出指标；政府机构更重视项目的目的和远期目标实现的指标等。3 6 指标的设置及评价易发生的错误指标是不可测的或不明确的；指标设置不充分、不合理；指标缺少基线值或目标值；指标的目标值不可量化一一用“更多”“更好”等模糊的词语表述；相关数据( 基线值或管理信息系统数据) 不充分；宏观目标和( 或) 项目目的不明确；对指标评价使用毫无意义的“感觉很好”等“妈妈式的”词语；5 8 6 宁冰，等：浅议污水处理工程的绩效管理系统对指标评价使用含混不清的技术上的行话。3 7 指标的设置项目成功度的评判主要集中在以下几个方面：和关性、效果、效率、可持续性、机构进展，因此，在指标体系设置时应设置所对应的指标。在项目直接目的水平上，效果指标是指：数量的增加、质量的提高、项目目标的超越、及时性的提高、风险和不确定因素的减小；在产出或目的的水平上，效率指标是指：占用时间的减少、成本的减少、劳动人数的减少或劳动强度的降低、资源浪费或滥用现象的减少；典型的产出水平上的指标包括：质量、数量和时间；典型的项目实施活动水平的指标包括：工期指标一一开工时间、完工时间，责任确定指标一一组织或个人；典型的投入指标包括：资金水平和( 或) 劳动强度( 人月数) 。4 指标权重确定方法对指标权重的确定通常采用德尔菲法和层次分析法。德尔菲法是依据系统的程序，采用匿名发表意见的方式，即专家之问不得互相讨论，不发生横向联系，只能与调查人员发生关系，通过多轮次调查专家对问卷所提问题的看法，经过反复征询、归纳、修改，最后汇总成专家基本一致的看法，作为预测的结果。这种方法具有广泛的代表性。较为可靠。其优点是：集思广益，集中了各位专家的智慧。专家之问背靠背独立的工作，互相不受影响。这也是这种方法必须遵