中国环境科学学会学术年会优秀论文集( 2 0 0 6 )环境评价建设项目管理不善造成 环境损失和环境执法增多的原因及对策高峰亮1高天让2( 1 中国国际工程设计研究院中山分院5 2 8 4 0 0 ；2 陕西省宝鸡市环境保护局7 2 1 0 0 0 )一、环境影响评价和建设项目环境管理的意义和作用国家实施可持续发展战略，满足当代人要求又不危及后代人，满足其需求能力的发展，强调的是环境与经济的协调，追求的是人与自然的和谐，其实质就是经济的健康发展应该建立在生态持续能力的基础上，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济社会和环境的协调发展。环境影响评价和建设项目环境管理是我国在经济建设上重要的环境管理制度，从2 0 世纪七十年代开始逐步形成和发展的一项重要管理制度之一。多年的实践证明，在控制新污染，保护生态环境，实现经济建设、城乡建设和环境建设同步规划，同步实施和同步发展，贯彻可持续发展战略方面发挥了重要作用。环境影响评价和建设项目环境管理在经济社会发展中起着重要的作用，我国是一个发展中国家，发展经济依然是重要的任务，我国每年的建设项目多达1 0 多万个以上，实施环境影响评价和建设项目环境管理是非常必要的，从实施的总体和结果上看：1 优化产业布局，促进了经济可持续发展环境影响评价在产业合理布局，企业优化选址等方面起着不可替代的作用，对预防区域性环境污染和防止污染积重难返具有决定性意义。现在，建设项目选址、选线要避免对环境造成重大影响已成为人们的共识，许多项目在开展环境影响评价前就进行了多方案的比选，或请环保管理人员和专家参与工艺和选址论证，环境影响评价从实质上促进了项目方案的优化。2 对建设资源节约型社会起到了一定作用建设项目环境影响评价的实行，可以减少盲目建设、重复建设，对优化资源，节约资源有一定的可控性，据统计，2 0 0 0 年全国新投产2 2 5 2 2 个项目，总投资1 2 9 0 亿元，其中环保投资1 9 2亿元，占4 5 。削减污染物的排放量8 3 6 万吨，C O D 排放总量减少0 6 6 万吨。通过可持续发展战略的实施，全国环境影响评价制度执行率已从1 9 9 2 年的6 1 提高到2 0 0 4年的8 0 ，“三同时”执行合格率已基本稳定在8 0 以上，控制了新污染。3 建立循环经济，循环型社会具有一定的效果建设项目环境影响评价从要求污染物达标排放开始，逐渐上溯到生产工艺的改革和达标技术的采用上。实行清洁生产已成为建设项目环评中一项重要内容，它的作用不仅在于控制污染，而且促进了新技术、新工艺的全面推广实施，促进了工艺技术和产品设备的更新和进步，具有长远的战略意义。4 对促进社会和谐发展，树立以人为本发挥了积极作用乡镇企业的发展和第三产业的崛起，实行了环评分类登记，评价、认可或审批制度，从而有效地控制了企业的污染，也化解了这类企业的发展与人民群众生活环境之间的矛盾。同时，已将环境影响评价从控制污染逐渐发展到控制污染与保护生态并重的新领域，农、林、水、公路、铁路及矿山开发等项目纳入环评，加强了生态环境影响评价的内容，对保护生态环境发挥了重要第四章环境盟督管理制度建设与探讨作用。5 建设经济可持续发展、友好型社会有了共识建设项目环境影响评价制度的实施，在于它提高了全民的环境意识和法治意识。尤其是产业界，许多人员通过接触环评才认识环境问题和树立环境保护观念的，甚至一些领导干部也是因履行建设项目环境影响评价程序规定，才实质性地思考和认真对待环境保护工作的。由于两项制度的实施促进了全民环保意识的提高，对我国环境保护事业的发展及环保产业走上可持续发展道路，有着深远的影响和巨大的意义。二、市级环境影响评价单位和建设项目环境管理运行机构和业务范围1 市级环境影响评价单位的机构设置和业务范围市级环境影响评价单位，大部分属于事业编制自牧自支的企业化管理机构，隶属于市环保局。环评资质为乙级单位。主要业务负责承揽全市当年新建、再建建设项目环境影响评价任务。2 市级环保建设项目管理的运行机构设置和业务管辖范围各地的市级建设项目的审批管理机构设置在市环保局的开发监督科。其职责：一是组织拟定和实施全市开发建设活动环境影响评价及“三同时”等各项环境管理制度和规章，并在业务上直接管辖和指导下属单位市环境影响评价所；二是承担辐射环境、放射性废物管理，参与辐射环境事故应急工作；对电磁辐射，核技术应用和伴有放射性矿产资源开发利用中的污染防治实行统一监督管理；三是指导全市清洁生产，环境管理体系和环境标志认证；组织协调环境保护科学研究，技术引进，技术示范，承办环境保护协会日常工作；管理环境保护科技成果，指导推动环境保护产业发展；四是负责饮用水源地保护工作，完成省局开发监督处和局领导交办的其它工作，承办省局科技标准处交办的相关工作。三、市级环境影响评价单位，垄断经营及市环保局在管辖指导环评单位在业务上存在的问题1 市级环境影响评价单位属独家经营，垄断行业即在经营上自收自支，不利于环境影响评价的公开、公平、公正合理、合法竞争环境影响评价单位的设置，目前从陕西省各地、市来看，基本上都只有一家。是各地、市环境影响评价单位属独家经营，无任何竞争对手，当年各地、市的新建、再建环境建设项目的所有环境影响评价报告表、书全部都由他们做，对其所做的环境影响报告表、书在质量上、价格上、后续跟踪评价上，没有横向上的比较和参照，不利于环境影响评价事业的发展和提高。二是从各地、市环境影响评价单位实行的自收自支管理模式看，在经营理念上他们首先追求的是实现经济利润最大化，其次才是社会效益基本化。从多年的环评单位经营实践看，所有环评单位难免脱离不开现实的经济利益范畴，有营利的环评项目潜意识存在，无形中给要求追求社会效益最大化的环境影响评价单位，开展健康向上的环评活动带来一定的负面影响，这种影响对完成后的环境影响评价报告的可行性和真实性间接或直接地留下了后遗症。2 市局在管辖指导环境影响评价单位在业务上存在的问题市级环境影响评价单位由于属于自收自支管理模式，如果环评企业每年没有业务或者说每年挣不到1 0 0 万元以上，市级环评单位近2 0 人的生活、生存将存在着相当严重的问题，会直接或间接地成为市级环保部门的包袱和匿力，这涉及到安定和稳定的大局问题。于是：市局业务科室为环评单位承揽环评业务大开绿灯、凡所涉及到市环境影响评价单位承揽的环评业务一律放行，凡是环评单位做过的环境影响评价报告表、书的企业，原则上批准立项通过。环评单位在承揽不来环境影响评价业务的情况下，市局业务科室不时地给其介绍建设单位的环评业务，或者中国环境科学学会学术年会优秀论文集( 2 0 0 6 )对有些存在污染的企业批准立项，让环评单位来做环评业务，以满足环评单位实现他们当年利润最大化。环评单位每年有了丰厚的环评费收人，市环评单位，市局机关人员都会欢欣鼓舞，为其骄傲和自豪，环评单位也不会忘记一年来为其辛苦去承揽生意的业务科室人员，会给予一定的好处或回报。四、环境保护部门在环境建设项目宏观管理上存在的主要问题1 各省、市高新技术开发区是专属经济红灯区，属于各级领导的政绩实验田和升官途径的晴雨表，但建设项目环境管理处于无人敢管的空白区域自从改革开放以来，全国各地、各级的高新技术经济开发区，就像雨后春笋一样纷纷露出了土，它们是各级政府领导亲自培育和精心浇灌的一棵棵茁壮的笋苗，一颗颗明星。从一出土、出生，就享受着各种优惠政策，各种所办行政审批手续一律免除，环保建设项目审批和环境影响评价报告表、书也不例外，先上车后买票。环保建设项目审批和环评甚至上车连票也不用买，永久坐车乘风破浪。其危害一是造成了建设项目选址，选项不当，不该将有一般污染和严重污染的企业引进到市区和人口稠密的居民区，环境污染事件时有发生，整天老百姓告状不断，成为新的环保热点和难点问题。为以后企业投人大量的资金治理污染和选址、选项不当而搬迁埋下了祸根和大量的资金浪费及重复建设。二是环保部门为了管理好高新技术经济开发区的污染企业，减少老百姓的投诉，治理城市污染，想方设法在经济技术开发区设立环保管理机构，但政府部门根本不会批准，而且也不会让高新技术开发区成立什么环保管理机构。在这块政府经济实验田里环保部门无权过问，有时环保部门去高新经济技术开发区内的企业检查环境污染设施运行情况、污染物申报及老百姓状告企业污染，环保部门执法人员甚至副局长们连企业门都进不去，这样环保部门毫无办法，也无手段，只好听之任之。三是在高新技术经济开发区以外的市区内，对新建企业、扩建、选项有污染的企业，只要是政府领导点头或拍板引进，上马的建设项目，无人敢挡、敢管，仍然属于建设项目需要审批和环评的也是先上车后买票，甚至连票也不用买，一直坐车。同样也造成了企业污染不断，老百姓告状不断，企业重复建设不断，资源资金浪费不断，环境恶化不断，环境治理不断，成了新的环境热点、难点问题。2 环保部门对建设单位立项审批前没有从源头上把住新的污染源再产生的关口有失职行为目前从全国、各省、地市环保部门的统计数字来看，每年的各级环保部门上报的环评率达1 0 0 ，这让环保内部人士或社会外部看，环保部门对新建项目环境管理还不错，但实则环评率连8 0 也达不到。原因一是环保部门在建设项目环评审批管理上，只是坐等服务，对每年建设单位报到环保部门的建设项目基本上都是立项审批，做了环评，确实没有漏项，环评率达1 0 0 ，一点水分也没有，没有任何掺假。二是环保部门在建设项目环评审批管理上，对未做环评私自建设的企业深入调查不足。实际上每年市、县( 区) 计委、工商部门立项建设的项目都不少，而未到环保部门办理环评手续的也不少，而当年上马投入建设的也不少。环保部门也没有深入去调查，去涉足、去过问、去查处。三是环保部门在建设项目环评审批管理上，由于人情及经济利益驱使，人为降低了建设项目环评报告表、书的质量。因为处在经济社会，难免有朋友、熟人、上下级，或建设单位说情的给好处的，应该做环评报告书的变成表，应该在环评报告表、书中提出污染治理设施投资额由大变小，不该批准的批准了，不该降低的环评报告表、书，也降低了门槛，不该在人口稠密区新建污染企业环评也通过了，不该有严重污染的企业进入到市区环评也通过了等一系列不利于环境影响评价中不该出现的因素也出现了。四是由于一些企业污染严重，人民群众告状不断，向各级政府环保部门反映要求关停或取缔这些企业，环保部门才知道这些企业一直未做过环评属于私自投产的企业。五是由各级政府、人大、环保部门组织的环保世纪行或环保执法大检查，在拉网式的清查污染企业时才发现部分企业投产多年还未做环评，对上述第四章环境监督管理制度建设与探讨这些群众反映和清查出来的未做环评的企业，环保部门只能是给该补环评手续的补手续，该行政处罚的给予一定的行政罚款了事。这样严重地造成了环保部门对建设项目( 环境影响评价失去了) 监督和制约不力。失去了环境影响评价的意义，使环境影响评价从总体质量上下降了，而不是上升，为企业建设初期环保设施资金投入不足，埋下了环境污染的祸根。3 环保部门监管不力环保部门对建设单位未经审批( 建设的企业) 和审批立项后执行“三同时”管理的前期、中期、后期设施管理上，程还未建成，致使企业长期处于在试运行中，验收不了，造成环境污染不断，事故不断，告状不断。目前从全国、各省、地市来看，老污染企业治理难度大，新建项目污染又不断，主要表现在：环保部门对建设单位未审批立项的“三同时”的前期管理中，属于放任自流。由于是高新技术经济开发区建设的项目或市领导拍板建设的项目，来头和背景都很硬，虽然在环保部门未做环评立项手续，明知违法应该去管，也不去敢管，任其自然生长，有些企业生产几年或者好多年，也不过问，长期处于自生自长阶段，甚至于老百姓对企业污染状告也不敢管，管不了关不了，怕得罪市领导，要求办理环评手续但事实违法，不办老百姓告状又不断，这样一拖就是几年甚至于好多年，造成了既成事实的投产企业环保部门只好给予补办环评手续达到合法，这样才结束了无人监管污染企业的局面