公用事业民营化的探索之路公用事业民营化的探索之路2005 年 第三十四期 中国的公用事业领域被视为我国市场化改革的“最后堡垒” 。随着公用事业投融资体制改革的深入， 与其相伴的种种争议也日益凸显。因此，如何在“促进公用事业竞争”与“维护公众利益”之间寻求平 衡点，已愈来愈成为人们关注的焦点。公用事业改革引发争议公用事业改革引发争议7 月中旬， 深圳市公用事业特许经营条例(草案)已提交该市四届人大常委会一次会议“二审” ，这 也意味着相关改革迈入了关键阶段。 草案的诸项规定引来了社会的广泛争论。特许经营为何不公开招标长期以来，我国城市公用事业一直采取国有国营、地方政府运作的发展模式，由此带来的政企不分、 政资不分问题，比一般竞争性领域国有经济更为典型。随着政府体制改革和国有企业改革的深化，传统 的“公用事业公营事业”模式开始受到挑战。2002 年，深圳市政府提出了对 5 家大型国有独资企业进行改革，引进战略投资者的目标。在这 5 家 企业中，有 3 家属于公用事业，即水务、燃气和公交。据了解，深圳当年引进战略投资者采用的是“招标招募”方式。该市国资委企业改革处的伍先铎处 长介绍， “这个词是我们自己想出来的，它在国外叫私募融资 ” ，所谓“招标” ，就是公开向社会表明 需要引进战略投资者，并强调其必须是国际知名企业，且符合严格的资格要求；而“招募”则是通过谈 判确定最后的选择。然而，这种方式受到了广泛质疑，不少业内人士和专家指责其“太不透明，太不公平” ；“不公开招 标，没人知道他们谈了些什么，达成了什么条件。 ”但伍先铎认为，公用事业不适用拍卖或招标的方法。 “招标无非是看价格，但对公用事业来说，光有价格是不行的。公用事业提供为公众服务的产品，有为 公众服务的义务。所以在引进投资者时，也要考虑不能改变公用事业为公众服务的基本职能。 ”他说， “这就像谈恋爱，不能公开价高者得，而必须一家一家谈。 ”据他介绍，深圳市在寻找战略投资者时，曾有几十家候选企业，最终经过层层筛选和谈判才确定了 目前的几家。通过这个方法，深圳在一年内基本完成了对 3 家国有独资公用事业企业引进战略投资者的改革：法 国威利雅与通用首创水务公司获得水务集团 45%股权；新希望集团和香港中华燃气公司共取得燃气集团 40%股权；香港九龙巴士公司和深圳金信安水务投资有限公司各获得巴士集团 35%和 9.7%的股权。2003 年，深圳市政府出台深圳市公用事业特许经营办法 ，对特许经营相关情况，包括政府监管、 价格调整程序、企业义务等作出了规范性规定，并于当年 5 月 1 日起施行。同年，市政府分别授予该市燃气集团、水务集团和巴士集团 30 年的管道煤气、自来水供应及污水处 理和公交业务特许经营权；另外，企业在特许经营权到期后可申请延期两次，每次时间为 510 年。深 圳由此成为国内首个进行公用事业特许经营改革的城市。然而，两年来，围绕这一改革，各方人士争议不断，以至于为草案征求意见的 3 次座谈会，几 乎都演变成了对公用事业特许经营现状的“声讨会” 。为何不引入竞争机制为何不引入竞争机制今年 5 月，深圳市民李红光在南方都市报上刊登广告，寻找市人大代表和政协委员帮她提交民 生建议，而这些建议大部分都涉及公用事业。“深圳管道燃气的垄断必须打破，否则受害的是老百姓。 ”李红光毫不掩饰对燃气集团的不满， “燃 气集团向每个管道气用户收取 800 元开户费和每月 2.5 元的煤气表检定更换费。而同样的气表，香港卖 140 港元一只，深圳许多燃气设备公司也只卖 200 多元，可燃气集团不仅 1 个表卖了 4 个表的钱，每月还 要向用户收 2.5 元。如此重复收费，消费者权益何在？”李红光无法理解，为何在对公用事业实行特许经营时不能引入竞争机制，允许多家企业同时经营。 她说，深圳有三大燃气公司：岩谷燃气公司、深南燃气公司和燃气集团，而前两者各自的市场份额都占 到 13，燃气集团与其他燃气公司相加才占 13，可最后特许经营权却给了燃气集团。而据媒体报道，深南燃气公司曾当众承诺：如果有机会参与深圳市的管道燃气经营，该公司将免除一切强加给消费者的不合理收费，如 800 元户的开户费、2.5 元户月的煤气表检定更换费等，使终 端价格至少比目前低 10%至 15%，并向公众公开财务。据悉，目前深圳有 27 家自来水公司，但罗湖、福田、南山等主要地区的水务目前都已交给水务集团 经营，该集团的供水量由此占到了该市供水总量的 13。深圳市水务局政策法规处副处长兰建洪并不认可这种局面，他主张划分不同区域发放多个特许经营 许可证，使一个城市内形成两至三家实力相当的企业，以培育出竞争市场，避免出现一家独大的局面。对于兰建洪的主张，深圳大学副教授、天则公用事业研究中心特约研究员唐娟表示，其在技术上虽 然可行，但并不现实， “除非能保证政府的监管严格、有效、到位” 。她向介绍了一个发生在英国的失败 案例：该国政府曾把不同路段的铁路交给多家公司修建，但由于没能严格监督它们按标准执行，结果不 同公司所修铁路的轨道间距竟然不一样，致使火车无法运行。 “早知如此，还不如只交给一家公司来做。”唐娟主张政府引入“插入式竞争” ，例如，南山区有一家大型自来水厂，提供了所有地下管网，形成 自然垄断，而福田区某自来水厂也想到南山来经营。那么，政府可以立法规定后者只能在某些特定地区 经营，并只能付费使用前者铺设的管网设备。她说，新力量的“插入” ，一方面可以对南山自来水厂做得 不够的地方给予补充，另一方面也能为其带来一定的竞争压力。而李红光则坚持认为“多家分别经营是可行的” ，竞争对保障百姓的权益有好处。她提供的事实依据 是，1996 年以前，深圳市的管道燃气一直由 6 家公司经营，直到 1996 年深圳经济特区燃气管理条例 出台后，其他公司才将燃气管道全部交给燃气集团统一经营。 “在多家经营的时候，既没有出现像今天这 样的全国最高煤气价，以及名目繁多的搭车收费，消费者也不像现在这样有那么多意见。 ”从从“政府垄断政府垄断”走向走向“企业垄断企业垄断”？政府一下子授予企业 30 年的特许经营权，是否期限太长？这个问题一直是各界争议的焦点之一。对此，主管国企改革和国有资产的深圳市副市长张思平作了回应。他说，公用事业引进各种投资， 政府既要对企业的服务、质量、安全提出严格要求，同时也要给这些投资者合理的回报。这种改革符合 长远的发展，而不是把子孙后代的东西都卖掉了。唐娟也认为，与国外相比，深圳给出的特许年限并不算长。据她了解，英国就有水务公司获得过 99100 年的特许经营权。近几年，英法等国虽然缩短了特许经营的年限，以给其他企业一线希望，但平 均也有 2030 年。 “公用事业的投资非常大，回报周期却很长，所以特许年限长一点也是正常的。 ”而兰建洪则表达了另一种担忧：“目前的水务集团在特区内实力无敌，几十年后，即使它的经营权 到期，新的特许权还能给谁？如果其间它出了重大责任事故，我们按规定必须收回其特许经营权，但又 能转手给谁？”对此，伍先铎的回答直截了当：“理论上说，特许经营企业如果违规，政府会收回其经营权。但这 种情况不可能发生。 ”这种状况，又被很多人认为是“由政府垄断走向了企业垄断” 。但唐娟分析说，公用事业必须通过网络输送服务，如铺设管网，所以会形成自然垄断。在同一地区， 如果交给不同的企业经营，势必导致重复铺设管网，造成规模经济的损失。为了提高效益，垄断是非常 必要的，不管是由政府还是由企业经营，其自然垄断性都不会消逝。中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授也指出，鉴于公用事业的自然垄断性，这个行业形成垄 断难以避免，但“企业垄断与行政垄断相比，已是进步” 。他解释说，政府是公共管理机构，具有强制权， 在行政垄断下，职能部门很容易将公用事业服务与强制权联系在一起。把公用事业交给企业去做，至少 可以对消费者服务得更好一些；此外，政府往往不考虑盈利，很多时候会造成成本过高，而企业有动力 降低成本，从而在价格上有利于大众。毛寿龙还强调，政府在授权特许经营时，必须与企业签订严格的协议，规定双方的权利和义务以及 违约惩罚。同时通过法规把制度结构与各方面的激励联系起来，使企业得到有效规范，并获取应得利益。但巴士集团企管部经理董宏君介绍，该集团与政府并未签署有关特许经营的双向协议，只是在授权 书里写上了企业单方面的承诺，其他两家特许经营企业也是如此。政府承诺的缺乏，使巴士集团在运营中遇到了一些困难。董宏君告诉记者：“我们常说政府请客， 企业埋单 。政府规定学生坐公交车半价，老人、军人、残疾人免票，还要求我们对发动机进行环保改造， 并许诺对这些给予补贴，但却往往不能及时兑现。 ”唐娟在英国考察时曾问有关政府部门：“一旦发现你们与特许经营企业发生纠纷怎么办？”对方对 这个问题感到很奇怪：“有合同啊。 ”这令唐娟很是感慨：“国外的立法很健全，可以保证所有的可能性都写在协议里，并通过法律来监 督保证。而我们往往做不到这一点。 ”公用事业公用事业“特许经营特许经营”考验政府职能考验政府职能政府如何监管企业政府如何监管企业“市政公用事业改革的大火已经点起来，但火起来之后，我们是否应该由一个开始的推动者变成一 个推动后的旁观者？”在一次有关市政公用事业市场化工作座谈会上，某省建设主管部门的领导发出了 这样的疑问。 据他介绍，该省的一个燃气公司通过特许经营的方式交给一家外商经营，由于缺乏必要的监管，致 使管道没有及时清理，产生了一定的危害。他还透露了一个细节：当地政府在与外商签订合同时，只是 在会议纪要上表明，把监管的权力交给了有关部门，结果事故发生后无法找到明确的监管主体。 这样的事情不是单一的。据某省的一位领导透露，在市政公用事业改革的浪潮下，该省 18 个县市都 进行了不同程度的改革，但到省里备案的只有很少的几家。 “市政公用事业改革形式多样，速度飞快，但 由于缺乏必要的监管手段，也存在监管不力的情况。 ”他说。 他说的是一个不容忽视的事实：在市政公用事业改革已成燎原之势的事实之下，有些地方对市政公 用事业改革的理解出现偏差，认为市政公用市场化改革就是甩包袱，将市政公用行业的一些企业“一卖 了之” ，缺乏必要的监管，以致留下诸多“后遗症” ；有些地方与投资企业签订的合同过于简单，无法对 企业进行长期有效的监管；有些地方市政公用事业市场化改革不规范，投资市政公用行业，经营期限可 以长达 70 年、80 年；有些地方市政公用事业市场化改革不但没有节省投资，反而背上了沉重的包袱；有 的地方政府干预企业正常的生产经营，无法保证投资者的合法收益，不能按照市场经济规则办事。 正因如此，市政公用事业改革的监管问题从一开始就为众人所关注。建设部有关负责人在市政公 用事业特许经营管理办法颁布之初就一再强调：市政公用事业改革不能“一卖了之” ，一“化”了之， 需要有独立的监管体系和公开、公平的监管制度，以确保公众利益和公共安全。 “问题的关键不在垄断，而在监管。 ”在唐娟看来，如何体现并保障政府对垄断企业进行有效监管， 才是最重大的课题。有经济学家曾指出，垄断性企业在运作中，常使政府处于被动地位，尤其是以非招标方式获得政府 特许的企业，如果事后不愿意或无力兑现当初的承诺，而此时已是“生米煮成熟饭” ，政府常常只能自认 倒霉。“我非常担心。 ”兰建洪说， “威利雅是一家百年企业，经验丰富，而我们才刚开始进行公用事业企 业化的摸索，监管经验明显不足。一下子给它几十年时间，实在不利于我们掌握主动权。 ”兰建洪显然不是杞人忧天。他说：“水务集团曾承诺在经营区域内按政府规划投资修建必要的设施， 所以政府拨出一块地给它修建南山污水处理厂二期工程，按预算它应投资 6 亿元，但它后来却与政府讨 价还价，称政府先投入 3 亿元后他们才修。 ”对此，水务集团董事长办公室的负责人解释说：“我们当时不愿意投钱，是考虑到成本问题。如果 增加投入成本，势必要涨污水处理费。我们认为，如果政府自己投资