公安机关设立公职律师岗的可行性刍议【摘要】随着我国依法治国方略的实施，社会主义市场经济体制和社会主义法律体系不断 完善，对公安机关依法行政提出了更高的要求。公安机关设立公职律师是公安机关依法行 政、参与诉讼、警察维权、处理信访案件以及先期处置群体性事件等的需要。公安机关设 立公职律师岗，必将对公安机关依法行政、依法执法水平的提高，对公安机关的法制化、 规范化建设，以及打造“法治公安”起到积极的推动作用。【关键词】公安机关公职律师重要意义可行性随着我国依法治国方略的实施，社会主义市场经济体制和社会主义法律体系的不断完善， 对包括公安机关在内的政府职能部门依法行政提出了更高的要求。如何提高公安机关的执 法水平，加快推进“法治公安”的步伐是当前摆在公安机关面前的一个重大课题，打造 “法治公安”已经是历史的呼唤和时代的要求，有必要进行深入的研究和探讨。笔者择其 冰山一隅，浅论公安机关设立公职律师岗的必要性和可行性，以期对“法治公安”的打造 有所裨益。一、公职律师制度的由来及现状一般认为，公职律师是指具有律师资格或法律职业资格，供职于政府、政府职能部门或行 使政府职能的部门，或经招聘到上述部门并由上述部门支付工资的，专职从事法律事务的 人员。一些地方通俗地称为“政府律师” 。在现代社会中，公职律师作为律师职业中一个重要部分，正越来越发挥着重要的作用。世 界上许多国家和地区早已建立起公职律师制度，如美国、澳大利亚、新西兰、新加坡、香 港等，在这些国家（地区）的政府中拥有相当数量的公职律师。目前，美国就有近两万名 政府律师；新加坡有 260 多名律师被派驻各级政府部门中；在香港，大约有 450 多名律师 作为公职律师，活跃在律政司、法律援助署、廉政公署等政府部门。这些公职律师为政府 工作提供法律上的服务。但公职律师制度在我国却还是一个新生的法律制度。自 2002 年 10 月司法部开展公职律师试点工作以来，全国 31 个省（自治区、直辖市）都已开展了公 职律师试点，创建了广东模式和厦门模式、扬州模式等。目前，我国执业律师已达 12 万人 之多，而其中公职律师却仅有不到 2000 人。在我国，公职律师一般分为两类，一是在有条件的政府、政府部门或行使政府职能的部门 内，设立公职律师岗位，这类公职律师本身是公务员，具有公务员、律师的双重身份，一 般只为本单位提供法律服务；二是在公职律师事务所内任职的律师，他们依照公务员管理， 除了向同级政府提供法律服务，还需要协助同级法律援助机构承担部分法律援助案件。公 职律师与一般律师相比，具有三个特点：一是身份的双重性，公职律师既是国家公务员或政府雇员又是律师；二是服务对象的固定性，公职律师只能为供职部门提供法律服务，不 得面向社会提供有偿法律服务，不得在社会上的律师事务所或法律服务机构兼职，不得以 律师身份办理供职部门以外的诉讼与非诉讼案件；三是固定薪酬制，公职律师直接从供职 部门领取固定的薪酬。二、公安机关设立公职律师岗的重要意义（一）设立公职律师岗是公安机关依法行政的需要。构建和谐社会，要求依法行政、建设 法治政府，而依法行政是构建和谐社会的关键，法治社会是构建和谐社会的前提和保障。 省公安厅提出要将广东公安打造为“法治公安” ，因此，充分听取法律意见和建设，善于运 用法律来保障公安机关的依法执法，非常必要。同时，随着我国立法体系的完善，公安机 关作为政府管理社会治安的职能部门，也担负着制定规范性文件的义务，而在制定过程中， 法律论证成为必不可少的程序，这就更需要具有专业法律素质的公职律师来参与完成这一 工作。（二）设立公职律师岗是公安机关作为行政诉讼主体参与诉讼的现实需要。公安机关作为 政府实现社会的治安管理的职能部门，每天都在进行着具体行政行为，而且针对的对象非 常广泛，形式非常多样，包括行政许可、行政处罚等等，因此，公安机关成为行政诉讼的 被告的可能性时刻存在，而且时有发生。公安机关作为这些行政案件的一方主体，一要积 极进行诉前解决，二要积极参与诉讼，力争打赢官司。而事实上，由于公安机关长期以来 缺乏专职法律人员，导致诉前调解工作十分滞后，应诉工作也十分被动，败诉也成了经常 的事。如果有象公职律师这样的专职法律人员介入，增加诉前解决的可能性，减少公安机 关成为诉讼被告的几率，更减少败诉的几率。（三）设立公职律师岗是解决公安机关作为一般民事主体涉及的法律关系的需要。公安机 关作为一个民事主体，同其他民事主体发生着大量的民事法律关系，如采购物品、基础建 设等。这些民事法律关系发生时的法律风险防范，发生纠纷后的调处都离不开专业法律人 员的参与。公安机关对法律的依存度大大提高，就越需要像公职律师这样专职法律人员来 协助公安机关的工作。（四）设立公职律师岗是公安机关强化警察维权能力的需要。当前，公安民警在执法中遭 受暴力执法、诬陷诬告、恶意投诉等侵害有上升的趋势，因此，警察“维权”已经是当前 公安机关一项相当紧迫的任务。现实中，由于各种原因的影响，公安机关和民警正当权益 受损后，经常只有忍声吞气，不知所措，个别维权意识较强的也只能到社会上聘请律师， 增加了维权的难度和成本。设立专职的公职律师岗可以及时为受侵害的公安机关和民警提 供法律咨询和援助，加大对侵害民警正当执法权益案件的查办和追偿力度。这种充分利用 公职律师制度维权的办法效果很好，以银川市公安局为例，设立公职律师岗三年来，公职 律师参与公安机关维权诉讼案件 43 起，为公安机关挽回损失 100 多万元；参与民警个人权 益诉讼案件 20 余起，为 20 多名民警打赢了官司。（五）设立公职律师岗还是公安机关处理信访案件、介入群体性事件先期处置等的需要。 当前，从政府到政府职能部门（包括公安机关）普遍建立了矛盾纠纷排查机制，有效地将 大量影响社会稳定的社会矛盾控制在了基层、化在基层。但是仍有一些群众以不合法不合 理的要求到政府或公安机关缠访缠闹，制造集体上访或其他群体性事件，全国公安机关每年处理各类信访案件上百万起，就汕尾市公安机关来说每年也都有几百起。群体性事件及 苗头对汕尾市来说也有近百起，其他地级市也是少则百起，多则近千起。公安机关从维护 稳定的角度出发，要尽量使上访问停访息诉，尽量把群体性事件及苗头化解在当地和萌芽 状态。这对公安机关来说，无疑是一项十分艰巨的任务。在这种情况下，公职律师介入公 安机关接访和群体性事件的先期处置，能起到相当好的效果。一是协助接访领导对信访群 众作法律解释答复，对无理缠访的依法据理进行规劝，对一些重大疑难的涉法信访提出合 理合法的解决方案，就能从正常渠道分流部分信访案件，一定程度上减少重复上访；二是 对涉法涉公安机关的群体性事件，公职律师可以在第一时间介入，协同基层民警进行政策 解释、法律咨询、教育规劝，提供合法解决途径，说服参与者把注意力从制造大动作转移 到依法理智维权，解决在法制框架内。三、公安机关设立公职律师岗的可行性公安机关设立公职律师岗的可行性，是指在公安机关设立公职律师的岗位是可能的，办得 到的。这主要基于以下几点：（一）符合法律政策的规定。公职律师作为律师执业机制“多元化”的发展需要，符合国 家设立律师制度的初衷和根本目的。早在 1994 年司法部就明确提出了建立公职律师制度的 设想，2002 年司法部又下发了司法部关于开展公职律师试点工作的意见 ，全国各省 （市、自治区）都逐步推行了公职律师制度，而且许多省市区也在公安机关进行试点工作， 如上海、吉林、浙江、宁夏等地。（二）公安机关有一定数量的法律人才基础。按照司法部关于公职律师任职条件的要求， 公职律师必须拥护中华人民共和国宪法，品行良好，无违法违纪记录，具有律师资格或法 律职业资格。公安机关自 1993 年设立法制部门以来，培养了大量的法制人才，这其中不乏 已通过律师资格考试或国家司法考试的民警。这些都是符合公职律师条件的。有的公安机 关还专门建立了法制人才库，将具有法律专长的法制人才和办案能手纳入法制人才库，培 养自己的法律专家。由于法制人才库的民警都具有相当的法律基础，只要创造条件，鼓励 他们参加司法资格考试，取得法律职业资格，也可以不断为公职律师岗位输送人才。（三）公安机关设立公职律师岗还可以借助社会的法律人才。自 1986 年开始律师资格考试 和 2002 年开始国家司法资格考试以来，通过考试取得资格的人数多达 40 万人，目前在各 律师事务所任专职执业律师的也有近 12 万人之多。公安机关如果设立公职律师岗，这两类 人均可以为我所用。一是聘请专职律师到公安机关的公职律师岗来任职；二是在社会上聘 请或吸收具有法律职业资格的人才加入公安机关的公务员队伍，到公职律师岗任职。考虑 到已经在从事专职律师的人由于薪酬原因不大可能会应聘到公安机关，而第二种途径的可 能性是相当大的。四、公安机关公职律师的定位根据司法部的有关规定，结合公安机关的实际，公安机关公职律师的基本定位应是：作为 公安机关的法律参谋，以公安执法业务为根本，面向本部门及部门民警，提供多层次的法 律服务，维护公安机关和公安民警的合法权益，促进公安机关公正执法，促进公安工作的 科学化、规范化和法治化进程。概括起来，主要有以下四项职能：一是法律服务。包括为公安机关的行政决策提供法律咨询意见和建议；参与公安机关规范 性文件的起草、审议和修改工作；接受委托代表公安机关对外签订各类合同的谈判，并对 合同文本提出法律意见；参与公安机关的接访活动，并协助接访领导对信访群众作出相应 的法律答复和劝说工作；在部分群体性事件初发阶段，第一时间协同其他民警，配合政府 有关部门进行法律解释、法律教育规劝，提供合法的解决途径，把群体性事件苗头化解在 萌芽状态。二是法律事务。主要是代理本机关作为行政主体的行政复议、行政诉讼、国家赔偿诉讼， 以及仲裁活动；代理本机关作为民事主体的民事诉讼活动；接受本机关的委托，参与调查 和处理其他具体法律事务。三是警察维权事务。公安机关公职律师可以对公安民警因执行职务遭受侵害案件进行权利 维护，为机关和民警提供法律咨询和诉讼指导，具体包括帮助或代理机关或民警个人提起 民事诉讼，通过司法途径来要求道歉和索取赔偿，也可以为因执行职务受到不当法纪追究、 需要刑事辩护的民警提供法律援助，使警察维权能够在法律的框架内有序进行。同时，还 可以接受本机关或司法援助中心的指派，为受援人提供法律援助。四是涉法调研与论证。公安机关日常活动涉及面很广，往往关系老百姓的基本利益，涉及 法律关系众多。有些时候对一些较大型的行政行为涉及法律方面的问题需要进行调研和论 证。公职律师可以受机关的委托，对这些较大型的行政行为的合法性、法律可操作性、法 律后果以及可能带来法律纠纷等从法律的角度进行调研和论证。五、公安机关公职律师的具体运作方式目前，我国许多公安局实行了公职律师制度，设立了公职律师岗，一般都成立一个公职律 师办公室，根据实际情况由几名公职律师组成，有的单独作为内设机构，有的并入指挥中 心或办公室，有的则设在法制部门。笔者认为，在目前单独成为一个机构难度较大的情况下，可以采取在法制部门设立公职律 师办公室的模式，并建立必要的工作制度，确保公职律师运作顺畅，保证工作质量。一是建立进入公安机关公职律师岗的合理途径。理想的公安机关公职律师应是以本局符合 条件的民警为主，即在本局中物色具有律师资格或法律资格的民警进入公职律师办公室， 担任公职律师。在本局民警中不够甚至没有此类人才的情况下，可以通过以下两个途径来 招纳人才，一方面通过招考公务员（招警） ，把具有法律职业资格的人才招进民警队伍中； 另一方面向社会上招聘具有律师资格或法律职业资格的人才到公职律师办公室任职；还可 以鼓励本局民警积极参加司法资格考试，发现和培养法律人才。二是建立公职律师的管理制度。公安机关的公职律师应由公安机关和司法行政机关双重管 理，以公安机关的工作和人事管理为主，以司法行政机关的资质管理和业务指导为辅。公 职律师执业活动受律师法的调整，不得从事有偿法律事务，不得在律师事务所和法律 服务所兼职，不得以律师身分办理