公共行政道德失范现象透析摘要:行政权力直接关系到公共利益的实现程度，因此对行政权力如何进行道德约束以使其符合权力主体的利益一直都是人们关注的焦点。然而，在公共行政领域却存在着大量的道德失范现象，导致公共行政背离它的“公共”本质。本文将从应然和实然的角度对此现象的发生机制进行分析，以探寻其深层次的发生机制。关键词:行政管理者;道德失范;公共权力;公共利益在 公共 行 政这个对社会公共权威执行和公共利益进行价值分配的领域，行政管理者的道德素质与修养具有特别重要的意义，可以说有什么样的官吏就有什么样的政府。正因为如此关于当政者应当具有什么样的道德修养，以及如何有效的防止其违背行政道德约束，以构建清廉、公正的政府就成为古往今来公共行政领域“吏治”研究的核心问题。一、 公 共 行政道德的内涵 应然角度的分析从古 希腊 的哲学家到中国的古代圣贤都对行政道德提出过自己的见解。中国传统政治文化中长期存在着“以吏为师”的倾向。孔子说“政者，正也。子帅以正，孰敢不正?“(1J这里，孔子提出公共权力的执掌者应正人先正己，只有提高自己的道德修养才能以自己的人格魅力对下属起到示范和警戒的作用。他又说:“子为政，焉用杀?子欲善而民善矣。君子之德风，小人之德草。草上之风，必ilk o “(=)孟子则从反面论述了不为政以德的后果:“天子不仁，不保四海;诸侯不仁，不保社被;卿大夫不仁，不保宗庙。1(33在古希腊，柏拉图强调贤人政治，认为最高的统治者应当是掌握了善的“哲学王”。亚里士多德指出:“在主奴关系的统治之外，另有一类自由人对自由人的统治，被统治者与统治者的出身相同，这类统治方法就是我们的所谓城邦政治家的治理体系;在这类体系中，统治者就必须先研习受命和服从的品德。+(aJ在近代，以“政治无道德”而著称于世的马基雅维里虽试图把政治问题非伦理化，但他同样重视君王的道德。行政学的创始人威尔逊(Woodrow Wilson)在行政学之研究中针对政党分赃制(Spoils勿stem)带来的低效、腐败和随意的弊端而大声疾呼:“必须加强和纯洁政府的组织机构，并使其各种职责都获得美名”，(5)同时将廉洁政府和提高行政效率视为行政学研究之目的。总结起 来 ，从应然角度而言，行政道德的基本诉求不外乎以下几点:1、 克 己 奉公:行政管理者旨在维护公共利益，为此必须从公共利益和公共理性出发，而不是按照个人利益与偏好去处理公务。他们在其职业活动中必然会涉及复杂的个人偏好与公共理性之间的矛盾。在这种情况之下，就必须牺牲个人和小团体利益而维护公共利益。私人利益对公共利益的服从在马克斯韦伯(Max Webber)那里是通过理想的官僚制的基本特征之一 公共利益与私人利益的分化来实现的:“官僚制把官场活动看作是某种与私人生活有明显区别的事情，公共费用和设备与官员的个人私产是毫不相干的。+(6l2, 遵 纪 守法:公共利益的原则是通过宪法和法律来表现并加以维护的。行政管理者首先是一位公民，他必须同普通公民一样遵守宪法和法律，在逻辑上遵从法律与维护公共利益是一致的。其次，他必须遵守有关行政人员的各种职业道德与职业规范，公共行政不同于私人行政，公共权力维护的是相对于私人利益而具有优益性和公定力的公共利益。行政道德的这种非功利性和非交换性决定了它的内在要求更加严格。3、 忠 诚 :行政权力是公共权力的有机组成部分，因此对公共利益的忠诚往往是与对国家的忠诚相提并论的。行政管理者行使公权，对于政治的忠诚是其基本要求，要有较高的政治素养和道德水准。行政道德的非功利性和非交换性决定了这与企业管理者的道德要求形成鲜明的对比。工商企业管理者与政治相对疏远，行使的是私权，上述要求自然相对降低，更着重的是经营能力和市场开拓能力。4、 负 贵 :包括忠于职守、精通业务等具体要求。公务人员肩负的是公共责任、提供的是公共服务、公共产品，服务于全社会的公共事务。社会中的每一位公民都有权合法享受这种服务和提出意见、建议，并进行监督;与此相对比，私人管理者尽管道义上也要尽公共责任，但主要是依法经营，照章纳税，其实际职责毕竟只限于本企业、本部门的生产经营等管理事务，提供的是本企业、本部门的特殊服务、特殊产品，这种服务是通过消费者购买其产品，才会对消费者负责。但是 ，从 实然的角度而言，在公共行政领域却存在着严重的道德失范现象。由于对人性的失望与不信任，从泰勒以来的古典管理大师到当代新公共管理运动、公共选择理论、委托 代理理论、交易成本理论都把行政伦理道德视为极不确定的、靠不住的或软弱无力的行动导向。二、 公共行政道德失范的表现实然角度的分析行政道德失范其实质在于行政管理者放弃或背离行政权力的公共本质，进行非公共的活动，去实现非公共利益。具体表现可以分为如下几种类型和表现:1、 反仆为主.公仆成为主人。诚然，行政管理者作为执掌行政权力的特殊社会成员也有其自身的利益要求。但是，在缺乏相应的利益协调机制和权力制约机制的情况下，当其不能通过正常的渠道满足自己的利益要求，那么在行政权力的行使过程中他们就有可能利用公共权力满足私人利益。阿普尔比(Paul H Appleby)认为:“从道德品质来说，那些不愿把个人利益和私人利益纳人支持公私兼顾的事业中来的人，是不适宜担任公共职务的。11(7)但是，公共权利的行使往往导致利益的分配，对此戴维伊斯顿精辟地指出:权力具有对稀缺资源进行权威性分配的功能。因此，在公共生活中，对利益的追逐往往转化为对权力的追逐。这种以利益为目的的权力追逐，必然导致权力的非公共运用。(e)行政历来是一个公共利益与私人利益混杂的领域，正是由于公共利益与私人利益的“剪不断，理还乱”的复杂关系，行政权力的僧越才成为普遍现象。2、 公 权 札用.权力寻租(rent-seeking)。行政管理者以手中握有的行政权力为筹码向私人和利益集团出租权力，使公共政策和公共利益为私人和利益集团所左右。市场经济活动中，公共权力对厂商具有特殊的重要意义，与公共权力的联姻意味某些特殊信息与资源，也意味着厂商可以取得相对的竞争优势而获得超额利润。所以，它成为厂商竞争和追逐的目标，形成供不应求的局面。另一方面，公共权力具有特殊性，它由公职人员所垄断，其集中度与进人障碍极大，供给缺乏弹性。于是，就形成一个灰色的权力出租与寻租市场，为钱权交易、权色交易打开了方便之门。3、 追逐特权导致权力崇拜。行政权力自身的结构呈现出金宇塔形状，具有明显的层级性，运行机制呈现出自上而下的散射状。自上而下，权力的行使范围逐级衰减。随着现代“行政国家”(Administration State)现象的出现，行政权力的执行性日益加强，行政人员被赋予了更多的自由裁盈权。相对而言，立法权的运行机制是自下而上，由多数向少数的集中;司法权是一种平行性的权力，它立足于事后监督制裁，是一种被动性的权力。(9)行政权力所具有的层级性、集中性和自由裁量性使它比起其它权力腐蚀性更强，它被一些人看作是可以呼风唤雨的魔法，形成“权力拜物教”。在这种意识的作用下，目的与手段的逻辑关系被置换，某些行政管理者以追求权力为自己的唯一目的。正如(彼德原理所说的那样:“在层级组织中，每位员工将晋升到自己不能胜任的阶层。n(10)对此，诺顿朗(Norton Long)曾意味深长地提醒我们:“行政管理的生命线就是权力。权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实践工作者和研究者所不能忽视的。忽视了这一点，其后果几乎肯定就会是丧失现实性和导致失败。u1)4、 品 德 沦丧.生活腐化。行政管理者的个人品德应当有更高的要求，其道德品质应该成为普通社会成员的典范。但是，改革开放以来，随着市场机制负面作用的不断显现，一些行政管理者放松了廉洁自律，导致道德水准不断下降，这是行政道德失范的另一重要表现:社会关系庸俗化，奉行实用主义原则，结交三教九流，热衷于傍大款，更有甚者，竟然与黑社会成员称兄道弟，丧失了公务人员起码的道德良知与个人气节;物质生活享乐化，奉行享乐主义，今朝有酒今朝醉，贪图豪华的生活环境与条件，追求低级趣味的娱乐刺激，沉醉于声色犬马;崇尚个人利益至上的拜金主义，一切向钱看，利用各种手段聚敛钱财，以权谋私，以身试法。三、 公共行政道德失范的发生机制透析对 于行 政 道德失范现象，学术界大都从其发生原因人手，往往将其归结为某些具体的因素，然后开出一系列解决方案。然而，这些具体的因素背后还隐藏着深层次的发生机制，这些才是行政道德失范现象的真正根源，也正是这些发生机制造成了应然与实然的巨大反差与矛盾。因此，本文认为，与其头痛医头、脚痛医脚还不如求本溯源从其内在发生机制人手来探讨这一问题，这对于防范行政道德失范也许会更有意义。1、 行政角色冲突行政道德的基本问题是公私关系问题。从历史的角度，公共管理的职位自从与社会相脱离以来就存在着角色冲突的问题。担任公职的人员在公私利益面前时刻都面临着道德选择，他们在履行自己的道德义务时注往碰到相互矛盾的情况。人们处于复杂的社会中，扮演着不同的社会角色，而不同的社会角色，由于道德准则的不同和客观条件的差异，必然引发道德主体的角色冲突，表现为为了执行某一道德准则而破坏另一道德准则，这正是行政道德如此复杂的原因。这一点被切斯特巴纳德(Chester Barnard)一语道破。他认为一个行政官员最重要的素质在于能够处理组织中的复杂的道德问题，也就是能够成功的运用各种手段去处理那些相互竞争的道德准则，即法律、技术、个人、职业及组织上的各类道德准则。(72)角 色 冲突 导致了在公共行政领域出现了大量道德妥协(moral concession)的泛化现象。道德妥协本身具有:即时性只有行政道德规范和价值目标发生剧烈的冲突并呈现出两难抉择的时候，所做出的妥协才具有正当性，这表明这种妥协只是权宜之计而非永久放弃“小善”;被动性 当行政官员在面对道德冲突的时候，只有客观上不具备选择的可能性、道义上不具有选择的义务、主体上不具有选择能力，而是被动的做出妥协才是可被接受的，其主体也不必为此承担法律和道义上的责任;非常规性 它是只体现在“小善”与“大善”之间的价值取向，而非在“善”与“恶”两种不同性质的道德行为之间进行取舍，是非常情况下的非常选择。而实际中，它却往往被普遍化和常规化了。当担任公职被当作是以权谋私、惠及亲友的良机，那么他的个人利益必然会成为公共利益的障碍。当行政管理者在多种利益和义务的冲突面前，不能做到以公共利益为重，就很难做到为公职高效尽职工作，更难实现尽职工作、为人民服务的目的。2、 行政权力的人格化这一直是韦伯所竭力要避免的。在他的官僚制模型中，官员服从的是理性的法律和规章以及严格的等级制的规范。从而，使之与传统型组织和卡里斯玛型的魅力组织区别开来。正是官僚制的非人格化的安排才使得它具有无与伦比的高效率。必须指出的是，他的理论建立在高度理想的状态之下，理性的官僚制下的官员被剥去了人的情感，正如本尼斯所说的:“官僚制是没有人的组织”，个人已经被异化为官僚制组织的一个部件，失去了独立存在的价值。事实上，任何人类活动都无法祛除人格化，任何行政权力总要落实到每个具体的行政人员身上，实现权力与人的结合。这样，由于每一个行政人员都有自己的特殊利益，在行使权力的过程中就不可避免地产生了个人利益与公共利益的矛盾。正如卢梭指出的那样，在政府官员的身上，有三种本质上不同的意志:“首先是个人意志，它仅倾向于个人的特殊利益;其次是全体行政官员的共同意志即共同意志;第三才是人民的意志或主权的意志即公意。rrU3J 在一个完美的立法体系下，个别的或个人的意志应该是毫无地位的，政府本身的团体意志应该是极其次要的，从而公意永远应该是主导的，并且是其它一切意志的唯一规范;但是，按照自然的次序，公意是最弱的，团体的意志占第二位，而个别意志则占一切之中的第一位，“政府中的每个成员首先是他自己本人，然后才是行政官，最后才是公民，而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的。rr(IyJ因此，政府官员就可能为了私利和小团体的利益，违背公共利益，滥用职权而抛弃其道德职守。从 本 质 上讲