农民新型生产资料的创立与优化农民新型生产资料的创立与优化无锡新区新安街道在农村城市化进程中 破解“三农”问题、促进农民富裕的新探索叶锡康叶锡康1978 年，安徽省凤阳县小岗村的 18 户农民，在一张“包产到户”的契约上， 庄重地按下手印，自发实行了“大包干”。在党的十一届三中全会精神指引下， 小岗村开创的“大包干”推动了联产承包责任制在全国农村的推广，给中国农 村带来了举世公认的变化。时隔三十年后，江苏省无锡市新区新安街道在努力 推进农村城市化进程中，认真贯彻党的十七届三中全会精神，努力实践科学发 展观，创新实施了“房权换股权”富民政策，为破解“三农”问题，促进农民 富裕创出了一条新路子。 一、改革开放一、改革开放 3030 年农民生产资料的变迁和沿革年农民生产资料的变迁和沿革 沐浴着改革开放的春风，我们无锡新安的农村地区在 30 年间发生了翻天覆 地的变化，农民所拥有的生产资料也经历了一系列的变迁和沿革。 农村面貌发生深刻变化。自家庭联产承包经营责任制推开以来，在生 产资料的配置上，土地作为农民最基本、最直接的生产资料，随着“大锅饭” 发展到“大包干”，实现了配置到户，明确了农民在农村改革和发展过程中的 主体地位，使广大农民从僵化、落后的旧体制禁锢中解放出来，实现了生产资 料的合理配置；在生产资料的经营方式上，土地由原先的统一经营变为以户为 单位进行生产经营，大大激发了农民生产劳动的积极性，农村劳动力得到了极 大的释放；在生产资料的发展变迁上，随着上个世纪 80 年代“一包三干”乡镇 企业的异军突起，二、三产业蓬勃发展，并在农村产业结构的比重上不断增加， 农民所拥有的生产资料也发生了结构性变化和调整，新安也从一个相对比较贫 困的地区，逐步进入了全面小康、工业化、城市化特征日趋明显的新格局。 农业生产水平快速提高。30 年来，新安的农业生产水平不断跃上新台 阶，农业生产产品由原先传统的稻麦经营发展到多种产业结构的经营生产，农 副产品供应日益丰富。随着农民生产积极性的提高、水稻免耕直播等新技术和 机械化设备的运用，农业生产的效率也不断提高，规模化、高效化的现代农业 逐步形成。 农民收入稳步增长。由于农业生产水平和效率的迅速提高，越来越多 以土为生的务农人员转移到了乡镇工业中，农民收入来源不断趋向多元化，收 入格局由以农业收入为主体逐步转为务工经营收入为主要收入来源，农民的生 活水平因此大幅提高。到 2007 年，新安农民的人均可支配收入由 1978 年的 100 多元增加到了 12000 元以上。 新安农村的发展变迁充分证明，党的十一届三中全会作出的重大决策，使 农民的生产资料得到了合理有效的配置，确立了农村改革和发展中的主体地位， 对解决“三农”问题起到了极大的推进作用。改革开放 30 年间，我们新安地区 的人民生活也达到了小康水平。但我们也清醒地认识到，新安在加快城市化建 设的进程中，又遭遇了新“三农”问题的困扰，尤其是在现有小康水平上如何进一步促进新安人民的全面富裕，成为了新形势下实现科学发展的难点所在。 在富民增收、着力解决新“三农”难题的探索实践中，我们新安街道通过创立 农民新型生产资料的方式，即“房权换股权”，为突破发展瓶颈、实现新安人 民的共同富裕，找到了一条新的富民路径。 二、创立农民新型生产资料的背景和动因 在城市化建设的进程中，新安街道通过创立农民新型生产资料的方式，努 力破解“三农”问题的难点、实现新安人民的共同富裕，是基于以下几点考虑：（一）创新增收形态的需要。新安在区域转型发展过程中，存在着一些制 约农民增收致富的剧烈阵痛。因开发建设用地需要，将有 1500 名农民失去赖以 生存的土地生产资料；因治理太湖的需要和开发建设的推进，有 263 家企业在 三年内全面转移，将产生 6000 余名失业职工；因无锡市“6699”环保行动的加 速推进，渔民洗脚上岸，将增加 700 多名失水渔民。从而使新安街道产生了 8000 多名失地、失业、失水的“三失”人员。这些人员原来的收入结构相对比 较单一，“三失”以后面临着收入大幅下降的严峻形势。新安街道创新实施 “房权换股权”富民政策，就是为了拓宽农民的增收渠道，增加农民的财产性 收入，使农民的收入由单一结构逐步转向福利性收入、工资性收入、经营性收 入和财产性收入并存的多元结构。 （二）破解建设矛盾的需要。在开发建设的过程中，往往存在着拆迁与安 置的矛盾，其实质就是拆迁速度快于安置房建设速度，安置房建设速度跟不上 安置要求。要解决这一问题，加快安置房建设是关键，但这又会增加建设资金 的压力。新安街道的开发建设同样面临这些问题。按照规划，街道在三年内拆 迁 8000 多户农民住宅，涉及 2 万多人，安置房建设面积超过 200 万平方米，安 置房的建设资金估算要 30 多亿元人民币。短时间内，建设如此规模的配套设施 完善的安置房，对于一个街道而言，无论是拆迁和安置方面，还是建设和资金 方面，压力之大可想而知。如果将拆迁农民富余的安置房换成股权，则可使政 府在增加农民财产性收入的同时，减轻安置压力，减少当前安置房建设的工程 量，从而破解了安置房建设的一系列矛盾。 （三）强化社会管理的需要。按照我市拆迁安置政策，我街道平均每户农 民拆迁后能安置到 2.5 套（约 250 平方米）住房。在满足小康居住条件的前提 下,很多居民出现了富余住房,迫切需要对外租赁。而大量私房的分散出租给社 区管理带来了诸多问题，特别是对社会治安和环境卫生带来压力，影响社区文 明创建和社会和谐稳定。通过以房权换股权，组建富民合作社，可以将居民的 富余住房转化为可用资金，投资建设优质商业资产，方便群众生活和娱乐，减 少私房出租，有利于社会管理和整体提升地区功能品位，从而吸引更多的人才 前来投资创业。 （四）赋予生产资料的需要。 1、农民对生产资料的依赖程度。传统的劳作方式形成了广大农民“种田万 万年，传子又传孙”的思想观念，造成了农村劳动者对土地等生产资料很大的 依赖性。随着开发建设的推进，新安街道所有农民将在几年内全部集中居住到 新型社区。当现代农民开始真正告别“脸朝黄土背朝天”的传统生活，过上 “吃穿不用愁、喝水不用吊、马桶不用倒”的城市生活的时候，也意味着越来 越多的农民将失去对蕴涵着经济功能、就业功能和保障功能等多种功能的传统 生产资料，尤其是农民最直接、最根本的生产资料土地。这对以农为本的农民来说，在观念上是很难迅速接受的。 2、农民对生产资料的时代追求。农民的生产资料还有着鲜明的时代特征。 在农村改革之前，对于没有土地耕种自主权的农民来说，最需要的生产资料是 可供自主耕作的田地；随着土地的配置到户，他们更需要的是能为他们带来极 大效益的新型农用产品和科学技术；到了工业技术反哺农业时代到来的时候， 人们关注的视角则转向了厂房、工业机械等生产资料上。综合而言，对于农民 来说，越是时代意义强、价值特性高的生产资料，也是需求度越高、依赖性越 强的。站在新的历史起点上，我们感觉到，对于进入城市化时代的当今农民来 说，他们迫切追求拥有与时俱进的新型生产资料。 3、农民对生产资料的持续需求。对广大农民而言，他们对生产资料不但有 持有的要求，还有一个希望持续传承的需求。由于农民的受教育程度偏低，特 别是目前的 4050 人员和更年长的农民，其文化程度多在小学、初中水平，除了 种地，缺少其他的一技之长，此外，他们的子女与同龄的城市居民相比，受教 育的程度也要相对低一点，因此，随着时代的变迁和城市化步伐的加快，在越 来越多的农民失去世代耕作的土地等一系列传统意义上的生产资料，真正彻底 告别“日出而作，日落而息”的农耕生活，过上相对安定、殷实的城市化生活 的同时，他们的内心也在为找不到可持续传承并给当代和下一代带来长期收益 的新型生产资料而感到困惑和不安。 4、农民对生产资料的现实要求。生产资料是一种实在的物质形态。对广大 农民来说，他们讲究的是看得见、摸得着，并能为自己目前乃至将来带来的现 实收益。而对于已处于小康生活水平的新安人民而言，他们注重的是如何在现 有水平上进一步通过手中所拥有的新型生产资料，充分运用自己的智慧和勤劳 达到增长收入、实现富裕的目的和现实效果，从而使自己真正实现由农民到市 民的本质转换。 三、创立农民新型生产资料的形式和思路 鉴于以上农民新型生产资料的背景和动因考虑，在农村城市化进程中，我 街道充分发挥和运用政府自身职能，把实现好、维护好、发展好广大农民根本 利益作为新时期基层农村工作的出发点和落脚点，不折不扣地落实上级征地安 置政策，在采用“土地换社保”的方式，建立“失地农民保障七金”（农村大 病医疗金，失地、失水、失业人员奖励基金，幼儿教育补贴金,义务教育免交金,大 学生、高中生奖励金等）的社会保障体系的同时，还推出了通过创立新型生产 资料来促进农民增收富裕的创造性举措。这种富民新举措又主要通过“房权换 股权”的形式来落实和体现。 “房权换股权”，顾名思义，是将失地农民的富余的住宅享有权通过市场 化运作机制，利用折价入股的方式，转换为一种新型的可以流通的生产资料， 并根据市场运行规则进行自主经营和管理。这是我街道将农村安置房的分配与 促进农民增收有效衔接的一项创新工作，是在总结推广农村综合改革进程中 “三大合作组织”建设成功经验的基础上，进一步创新提升合作组织发展的新 举措。为了确保新创立的生产资料在街道城市化进程中发挥出应有的价值和作 用，我们引进市场化运行机制，成立无锡新安富民物业股份合作社运作平台， 接收失地农民在保障小康居住条件的前提下富余的安置房折价入股，进行经营 和管理。合作社为集体所有制（股份合作制）的农村集体经济合作组织，股权 设个人股和集体股，每股 10000 元，以“房屋租赁、物业管理和对符合国家产 业政策的行业进行投资和管理”为经营范围。为确保股东利益，促进合作社的顺利发展，我们还确立了“政府引导、自愿转换、有效整合、建设保底”的总 体思路。政府引导，就是制定鼓励失地农民参与股权式安置、将富余房产转换 为新的生产资料的政策，引导和支持合作社的发展。自愿转换，就是在安置房 分配时，失地农民完全本着自愿的原则，选择将多余房产资料转换为具有收益 效应的新生产资料的安置方式，按每平方米 2000 元将多余房产进行折价入股予 以转换，首期入社为三年。有效整合，就是合作社将失地农民富余房产通过转 换后形成的货币形态的生产资料有效整合，通过市场化的手段进行资本运作。 建设保底，即在合作社的建设期内确定最低收益率为 8%，当合作社由于开发建 设周期的原因，可分配红利低于该收益率时，由政府补贴其差额部分。当建设 期满（与入股金额总量相等的资产建设好）后，合作社按照章程实行规范的市 场化运作，由政府继续给予相关政策扶持，稳定新型生产资料在长期内拥有资 产性收益。当然，考虑到部分失地农民安置的特殊需要，入社到三年时，股东 可按上年审计资产继续持有股权化的生产资料，也可按照现行安置分配办法， 重新按原面积给予房产资料分配。 四、创立农民新型生产资料的做法和措施 以富民合作社为主要转换平台的农民新型生产资料的创立，从开始酝酿构 建到目前，大致经历了四个阶段： （一）创立发动阶段。2006 年底，我街道在筹建阶段就开始酝酿农民新型 生产资料的创立和富民合作社的组建，几次召开会议进行专题讨论，提出创立 和组建构想。2007 年初，分别多次召开党员座谈会、社区干部座谈会、村民组 长和居民代表座谈会，反复商讨，征求意见。2007 年 3 月，在调查研究的基础 上，我街道制定了被拆迁居民部分安居房股权式安置办法，并报请上级领 导批准实施。随后，我街道迅速配备人员，成立了无锡新安富民物业股份合作 社筹建办公室。为了搞好宣传发动，印发登有被拆迁居民部分安居房股权式 安置办法的新安报7000 多份，分发到每一户家庭。各村对被拆迁居民 部分安居房股权式安置办法的精神进行全面宣传，街道拆迁办在拆迁过程对 广大失地农民进行认真解释，合作社筹建办对前来咨询的群众