农村综合改革面临的难题及对策农村综合改革面临的难题及对策来源： 时间：2012-9-24 点击：577 评论：0 朱传勇农村税费改革，终结了 2600 年的“皇粮”历史，但关系农业、农村、农民的一系列问题并未就此解决，于是，“农村综合改革”便应运而生。可以说，从“农村税费改革”到“农村综合改革”是历史的必然，也是现实的选择；是“三农”的呼唤，也是社会的进步。农村综合改革的推行，实现了对农业从“取”到“予”的转变。种田有补贴、看病有报销，教育国家办、读书不收钱，债务化解、水利建设、农机购置、电器配备、公益事业等等，国家都按一定的模式“买单”，看起来“三农”问题已经不是问题了。但从现实情况来看，深化改革的路仍然很漫长，很多问题仍然困扰着农业、农村和农民，也困扰着乡村干部、各级政府。从环洞庭湖区的情况来看，突出表现在“十难”。第一、干群关系难清。几千年来，中国的政府与百姓之间的关系就是“征粮”与“纳粮”关系。作为老百姓，不管谁当皇帝坐江山，只要“纳粮”，便算尽了义务；作为政府，只要老百姓按规矩“纳粮”，便是良民、顺民，其它的事也不大理会。税费改革后不要农民“纳粮”了，维系政府与百姓关系的纽带也就断了，干群关系便有些茫然起来。村民认为“有田有钱不靠你、不偷不抢不怕你、外出挣钱不理你、出了问题要找你、解决不好闹死你”，基层干部认为“没有了权威、没有人理解、说话话不灵、办事事不成”，自己是“风箱里的老鼠：两头受气”。实事也确实如此。自古以来的“家族治理”模式早已淘汰，先进的“依法治理”、“村民自治”模式又还没有真正建立，以前的“管理和被管理”、“领导和被领导”关系基本上已不被认可，农村干群关系确实有些令人困惑。另外，不交农业税了，如何增强农民的“国家”观念？农民对国家究竟有些什么“应尽的义务”？也没有人说得明、理得清了。第二，农业收益难稳。尽管现在农民不“上交”还有补贴，但由于农业生产资料价格上涨速度远远高于农产品价格上涨速度，国家的补贴相对于价格因素，便显得无足轻重了。以粮、棉、油为例，税费改革前的 1998 年，津市每百斤稻谷、籽棉、油菜籽价格分别为 55 元、320 元、110 元，据 2010 年津市统计年鉴反映的价格，则分别为 95 元、291 元、226 元，分别增长72.7%、-9%、105.5%。而同期全国财政收入由 9875 亿元增加到了 83101 亿，增长 742%，农产品价格增幅与之相比，实在汗颜！同期农业生产资料涨价较慢的农用柴油，也由每升 2.2 元涨到了 7.34 元，上涨 233.6%，比粮、棉、油任何一项涨幅都高得多。价格因素加上自然灾害给农产品产量、质量带来的不确定性，农业的收益实在谈不上什么保障。而且，由于农产品流通渠道不畅，产得多便价格低、产得少便价格高，“勤半收、懒半收”成了广大农民的共识，因而，农民也有了“限产保价”意识，使农民生产积极性大打折扣，这也是农业收益不稳的一个重要因素。第三，农民素质难保。在市场经济大潮的冲击下，“打工”成了农村最为热门的话题。目前的农村，40 岁以下的成年人已是稀罕物，50 岁以下的劳动力也已不多，60 多岁的人成了种田的主力军。“老农”这个原来因为样样农活都拿手而备受尊重的称呼，现在反而带上了一点点不屑之意。若是今后再没有年轻人安心学农、安心务农了，能种田、会种田的农民将会少之又少。因而，甚至可以这样设问：今后，农村还有种田的人吗？农村的田地还有人耕种吗？第四、弃耕抛荒难止。由于种田风险大、收益低，且费神费力，很多农民都想跳出“农门”。原来，农民想跳没有路，只能守着田地过日子，不得不把种田当一回事。随着工业化、城镇化的飞速发展，“打工”成为时代潮流，青壮年劳力便大都背井离乡去打工赚钱。由于没有劳力种田，“分到了户”的田不耕种别人又不能干涉，加上取消农业税费后农民没有了“上交提留”压力，随便种一点农作物即可满足“口粮”之需，而且占着田地不耕种都有补贴，弃耕抛荒便愈演愈烈。一些被原来的“老农”们视为“宝贝”的良田，现在，很多也都野草丛生，成了荒滩、荒山。“粮食安全”问题实已迫在眉睫！第五，乡风颓势难抑。农村，历来被视为中华传统文明的发源地、守护地、繁衍地。纯朴的乡风、浓烈的乡情，在几千年的历史长河中一直是文人们津津乐道的主题、农民们沾沾自喜的骄傲。但随着改革开放的深入，农村风气也日渐颓废。一是亲情观念逐渐淡薄。一是亲情观念逐渐淡薄。传统的孝亲敬老、尊老爱幼理念逐步被以自我为中心、以金钱为中心的理念取代，不少人情愿“妻离子散”也要在外赚钱，一些“留守老人”、“留守孩子”被抛在一边无人问津，使不少村组成了只见老弱病残背影的“空心村”。甚至有的人因为对外面的花花世界充满向往，而对乡土、乡亲全然没有留恋、没有牵挂，过年都不肯回家。二是互助意识逐渐退化。二是互助意识逐渐退化。原来邻里互相守望、有事主动相帮，甚至有一点好吃的都要共同分享的风气越来越淡，“各人自扫门前雪、不管他人瓦上霜”成为一些人的信条，有的人甚至看到别人比自己的日子过得好还心生妒嫉、心生猜忌。有的地方办理婚丧喜事，邻里间打个帮手还要收钱。三是集三是集体观念逐渐弱化。体观念逐渐弱化。原来可以为集体利益赴汤蹈火、为集体荣誉舍生忘死，现在，即使国家出钱为农民兴办公益事业，若涉及到砍谁一根树、占谁半分田等些小损失，也要漫天要价索取补偿，而不是象原来一样感到荣幸，更不用说出钱出力了。有的村召开个户主会，不发“生活费”人还聚不拢来。四是四是人情关系逐渐功利化。人情关系逐渐功利化。把人与人的关系建立在利益基础之上，传统的道义、亲情、友情均被丢在一边，做什么事都要与金钱挂勾。对自己有好处则趋之若骛、甚至不顾尊严、丧失人格；对穷困疾苦毫无怜悯之心、唯恐避之不及。五是传统习俗逐渐变味。五是传统习俗逐渐变味。过年过节、婚丧嫁娶等一些带着地方特色、传统韵味的庆典方式、礼节逐步淡化甚至退出，红包礼金成为“包打天下”的工具。六是荣辱观念逐渐异位。六是荣辱观念逐渐异位。“笑贫不笑娼”、“有钱便是爷”这些原来极个别人的思想逐渐被大众接受，而传统的“忠孝节义”、“礼义廉耻”等等则逐步被人淡忘。甚至贪污、当扒手都被认为是有“本事”，嫖娼、养情人、坐过牢都被作为“资本”炫耀。第六，自给能力难强。从津市 2010 年的情况来看，不包括教育、卫生及在市级各部门直接报帐的支出在内，市财政安排给乡镇的支出总额为 3500 多万元，而当年来自于乡镇的财政收入只有 500 万元左右，约占 14%。可见乡镇财政自给能力之低下！按现行财政管理体制，各个乡镇实际也只是一个预算单位，基本上没有生财、聚财的职能，而且，即使赋予其生财、聚财职能，任何乡镇也不可能在短期内培植、发掘出能够满足基本支出的财源。因此，在经济尚不十分发达的地区，提高乡镇财政自给能力确实是一个很艰难的课题。第七，维稳压力难卸。“稳定压倒一切”，在中国的现在、将来都是真理。没有安定团结的局面，也就没有社会、经济的持续发展。但是，在利益诉求日益复杂的情况下，维稳的难度也在日益增大。特别是乡镇干部，绝大部分精力都不得不放在维护稳定上。因为，维稳是“一把手工程”、是“帽子工程”，任何“一把手”都不想掉“帽子”。于是“花钱买稳定”便成了底线。但是，买来稳定的同时也“买”来了不公平，并成了新的不稳定诱因。因而，“拦访、截访、压访”，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”成为当今社会广为针砭的时弊。一些公民个人之间的事故、纠纷，也非要政府买单，而不是寻求正常渠道解决。政府处理稍不如意便越级上告，闹得各级政府不得安宁。可以说，当前的维稳，堪比当年被称为“天下第一难事”的“收粮收款”。第八，监管措施难硬。在现有机制体制下，很多政策在执行中走样是必须面对的现实。农村原来的社会救助对象主要就是“五保户”，由村民凑钱供养。现在，随着“农村低保”等一系列政策的出台，救助对象逐渐多元化，执行中也往往偏离政策目标。仅就农村低保而言，为安抚退职的干部，就让他们“吃低保”；为安抚下了岗的职工，也让他们“吃低保”；为安抚喜欢告状的“刁民”，还是让他们“吃低保”；一些乡村干部为表明自己是“说话管用”的人，也想方设法给亲戚朋友捎上一份“低保”。于是乎，真正享受“低保”的人不仅不是些生活最困难的群众，反而是那些在当地有钱、有“面子”的人了。很多“三农”优惠政策的落实也莫不如此。“农业保险”的政策目标是为农民减灾补损，但实际上，大都成了保险公司和乡镇政府的“面包”；粮食直补、综合直补、良种补贴等一些较为普遍的补贴，虽然农民该补的都补了，但由于国家给的钱往往比农民补的钱要多，多给的部分也便成了乡村两级的“工作经费”，很多被用于请客送礼；大量的专项资金都偏离政策目标使用，一个项目多头申报、多头迎接检查验收是常事，捏造名目把专项资金变成请客送礼的工作经费也很普遍；在控支、控债方面，由于政绩考核体系、干部任用体系有缺陷，加上责任追究机制不健全，很难“控”到位，乡村债务因而越“减”越多，包袱越背越重，严重损害了党的凝聚力、政府的公信力，危害社会稳定。第九，基础数据难真。国家出台了很多奖补政策，对精减机构、精减人员，粮、油、猪等农产品达到一定产量后给予补助，还按人口规模核算财力性转移支付等等。从政策设计理念来看，鼓励县乡政府增加财税收入、精减机构人员，鼓励增加农产品产量，力求照顾地域公平等等，这些理念都很正确。但在中国，社会的复杂性就在于“上有政策、下有对策”。为挤进奖、补笼子，各地都会想方设法迎合奖补界线“制造”各种数据，甚至“人口数量”也因为被作为财力分配依据而被虚报，从而导致基础数据严重失真，影响国家宏观决策。比如，大量的田地在抛荒，粮食真的在年年增产吗？就很值得质疑。看到“粮食产量年年超历史”之类的报导，天下粮仓这部电视剧便活生生浮现在眼前。又如，田地在大量被占用，18 亿亩耕地红线真的没有被突破吗？再比如，如果国家今年按精减的人数给予重奖，各地马上会“被减少”很多人，如果明年又按人头核定经费，减了的人则肯定会重新上岗；如果国家今天对消赤减债给予补助，各地债务马上就会锐减甚至结零，如果明天宣布所有债务都由国家“买单”，各地的债务肯定又会铺天盖地。无怪乎“被”字现在与涨薪、就业、幸福等词连在一起，也成了一个极为流行的词。这就是利益驱动下数据失真的必然。第十，融资纠结难解。尤努斯是孟加拉国一个经济学教授，因创办小额贷款模式消除贫困而获得 2006 年诺贝尔和平奖。可见，农民脱贫致富离不开金融支持。在解决农业融资问题上，30 年前，“生产贷款”还是广大农村一个很热门的话题，所有农民还都入股成立了“农村信用社”。现在，农民的“股金”虽然没有退，但广大农村却没有一家面向农业的银行了。一直“根在农村”的“农业银行”前两年推出了一个“惠农卡”贷款模式，凭卡授信3 万元，每个农户都可以申请。但结果却是“惠农卡”几乎全部到了一些“跑社会”的人手里，没有一个真正的农民被“授信”。由于发卡的人得的回扣不少，贷款的人也大多没有打算还债，“惠农卡”政策不到一年便夭折了。一直生在农村长在农村的“农村信用社”也早已“嫌贫爱富”起来，尽管农民当年的“股金”都没有退，但也有很多年基本不面向农业、农民贷款了。可以说，随着银行的商业化、市场化，农业、农民融资已经成了一片空白地带。“农村综合改革”是一项复杂的系统工程，对其艰巨性、长期性，必须要有一个清醒的认识。根据农村综合改革推行以来“三农”工作仍然面临的严峻挑战，建议从七个方面着手，逐步加以解决，也就是全面推进“七治”。1、加强民主法制建设，完善“自治”体系。就是着力完善农村民主决策、民主管理机制，真正让村民自己当家、自己作主、自己管自己的事，在法律不禁止的范围内制定自己的村规民约。完善“自治”体系需要理顺村民自治组织与农村基层党组织的关系。农村基层党组织农村基层党组织不能把村民自治组织当摆设，更不能包办代替。其职能应该定位于三个方面：一是发挥纽带作用，作为连接政府与农民的桥梁，负责贯彻政府的施政意图、监督村民自治组织履行职责。二是承担宣传、教育、引导责任，宣传国家的方针政策，教育农民遵守国家法律、依法行使权