对三中全会有关基础设施和公共服务改革的解读对三中全会有关基础设施和公共服务改革的解读 全面深化改革大幕开启2013 年 11 月中共十八届三中全会召开前，国内社会经济形势令公众和知识界对会议研究议题及可能做出的决定有高度期待，甚至出现了国研中心“383 改革方案”提前披露，事后被迫检查的乌龙事件，皆说明决策者面临的压力非常大。全会结束后立即发表的公报引起舆情的猜疑，而在五天后的 11 月 12 日公布的全会决定博得了国内外普遍赞誉，被认为是展现新领导层决意冲破固有利益格局的阻碍，启动全面深化改革议程的动员令。全会决定全文凡 2.1 万字，共 60 条，从 16 个方面阐述了中共中央对全面深化改革重大问题的决定，涉及范围之广，表述之直白坚决，是历届党的全会文件中比较少见的。笔者从我们关注和熟悉的基础设施和公共服务领域的改革视角，尝试对全会决定做一次解读和思考。政府与市场关系交集区十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标和“处理好政府和市场关系”的命题。国家治理体系是现代国家管理的一整套规范和方法，其中既包括宪政制度等国家根本制度框架，也包括公共部门的作用定位，民营部门参与经济建设和市场发展的范围和角色，社会组织和公民参与国家管理的方法和渠道等等。我们过去三十多年改革开放取得巨大成就的原因，主要在于政府放松了对市场和民营部门的管制，释放了市场内在的发展潜力。然而，改革进行到现在阶段，政府和市场（民营部门）的关系已经犬牙交错，甚至出现众多不当的容易引发矛盾和风险的问题时，必须认真分析、处理好“政府和市场的关系”。政府和市场的关系，在竞争性行业上是较易梳理清楚的，现时焦点是如何深化国资国企改革，如何寻求打破垄断、国企退出和交还市场的路径，让市场竞争的无形之手发挥其作用，增进公众和消费者的福祉；同样在纯公共品如安全、健康和环境管理、金融监管等方面，政府的提供公共品的责任清晰明确，需要改进的是如何加大投入，落实到位，提供保障市场秩序以及纠正补救市场失灵情况的有形之手。在基础设施和涉及民生的公共服务领域，如何看待和处理好政府和市场关系的边界，恰恰是一个颇有争议的议题。基础设施和民生类公共服务既具有公共品特性，关涉社会民生福祉，大多数又是国民经济活动的中间投入要素，具有可收费属性和一定程度的可经营性，是一类“准公共品”。过去我们的一种认识定式将这些统统归为公共物品，以为它们应该是政府投资运营或政府的国有企业来提供。不过，从上世纪 80 年代开始，制度经济学家的研究和一些西方国家和发展中国家的政策实践发现，基础设施和民生类公共服务并非只是政府和国企垄断的禁脔之地，政府和市场在这个领域的关系和边界划分需要重新认识。从这个意义上讲，辨析清楚基础设施和公共服务的属性和提供责任，处理好基础设施和公共服务供给中的政府和市场的关系，无疑是完善国家治理体系，推进国家治理能力现代化的重要组成部分。重新认识政府责任和基础设施提供方式简单说，在现代国家治理体系中，政府有责任向市场和社会公众供给基础设施和民生公共服务等准公共品，但是，这种责任应该是规划、财力投入保证和实施中的服务监管，具体的建设、生产和运营，并非政府的当然之责，完全可以引入市场力量和民营部门的资本、技术、人才及管理，采用政府购买公共服务的方式摆脱政府兼任“运动员”、“裁判员”的角色冲突。美国民营化大师 E.S.萨瓦斯的名言说得好，“集体行动的需求并不一定等于政府行动，在政府提供公共物品的终极责任与直接生产这种物品之间，存在着巨大的空间和多种选项”。十八届三中全会在加快转变政府职能方面，提出政府应该着力建立“以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系”，政府的职能是“加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”而如何提供基础设施和公共服务呢？全会进一步提出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化。”因此，政府在基础设施和民生类公共服务的提供和安排上责无旁贷，而具体提供方式上应该是包括鼓励政府更多向社会（市场）购买公共服务、政府直接提供、政府与市场协作共同提供（即Public-Private Partnership）等在内的多种方式并存的方向转变。某一行业、某一地适合采用哪几种方式，应该结合当地政府的财力、经济发展阶段、基础设施和公共服务的完备程度、现有公用事业企业的技术和管理能力来决定和选择。自然垄断行业的改革方向基础设施和公用事业，绝大多数属于自然垄断行业，怎样深化改革？是全部由国企来掌控政府才能放心，还是打破国企垄断，引入适合于这些行业的市场结构和规制体系？十八届三中全会对此提出了方向性的要求，“自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。”包括市政公用事业在内的自然垄断行业，我国在本世纪初其实开展过一轮以市场化为口号和特征的改革开放，特许经营、外资民企进入，一时间轰轰烈烈，不可谓不热闹。同时也出现了一些监管者被运营商拉拢腐蚀，服务质量下降，政府付出成本过高等问题。但这些改革中的问题是推行市场化的方向不对产生的，还是改革不彻底、未到位产生的，一直是行业中争议的焦点之一。笔者认为，包括交通、能源和市政公用事业等自然垄断行业的全面深化改革，应该按照三中全会精神，采取更坚决的措施落实“打破国企或行政垄断、政企分开”，在这些行业普遍建立以特许经营制度为特征的科学监管体系，加强行业服务管理和投资、价格管理的协调性，甚至推进监管机构的一体化。自然垄断行业的监管或规制体系改革是上一轮开放中重视不足的地方，不可不察。如果说还有什么遗憾的话，笔者认为全会决定中“国有资本继续控股经营”的表述套在“自然垄断行业”之前，容易让行业部门和地方政府认为这些自然垄断行业仍需要采用国有资本继续控股经营。其实，在基础设施和公用事业行业，国有资本和国企不一定是这类服务运营商的最佳出资人。这个议题未来在深化改革的进程中需要进一步细化研究。地方政府债务排雷始于 2013 年 8 月的地方债务清查审计，在 2014 年初公布了结果：全口径地方政府性债务合计 17.9 万亿，债务规模环比增长幅度较大。地方债务直接原因是由于短时期高强度的基础设施投资所形成的，但根源在于地方中央长期的事权财权不对称和地方财政支出缺乏硬约束。地方债务及其伴随的金融风险，社会稳定问题，已引起中央决策层的高度重视。三中全会决定对破解地方债务之方略也有表述，其一是提出“建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。” 其二是要求“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”这两点改革思路正是针对地方债务的主要成因而提出的点穴之举。笔者预见，全会决定描述的财税体制改革，将倒逼出地方政府财政支出和债务管理的改革。除了全会决定提出的解决新增地方债务的治本之策，从技术操作层面，笔者认为规模庞大的存量地方债务还需要采取三种措施配合来加以控制和逐步削减。首先，通过建立各级地方政府资产负债表和信用评级，在此基础上发行市政债来对接资本市场，逐步置换和展期以前高成本的由地方政府承担偿还责任的银行贷款和信托、融资租赁等非标债务。其次，在对应有基础设施与配套公共服务资产的债务方面，可以连同基础设施资产及相应的公共服务，将其设计成 PPP 项目，通过政府购买公共服务或者授予收费权等方式出售给社会资本，在公共服务实行特许经营的同时，引入资金削减和置换存量债务。最后，对于一些地方政府无明确偿还责任的债务，又无可抵债资产对应担保的，可能需要融资平台公司与银行、信托、租赁公司等金融债权人协商债务重组，各自承担部分坏帐来解决。基础设施等政策性金融机构隐现地方政府基础设施和城市建设的投融资机制是什么样的改革目标，十八届三中全会给出了一个蓝图，即“推进城市建设管理创新。建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。”这个新机制蓝图的前两点，与笔者前面提到的地方债务削减和管控对策呼应，对后一点即“建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”的理解，笔者接触的不少业内人士也众说纷纭，莫衷一是。依笔者之见，如果决策层简单地要求新设 1-2 家为城市基础设施和保障性住房服务的金融机构，体制改革的作用并不明显，现有的国开行和商业银行已经能发挥很大的融资作用；关键欠缺的是鼓励社会资本参与城市基础设施及保障性住房投资运营的财务性股本投资人，及在设计和运作 PPP 项目时保证项目具有商业吸引力的财务缺口资金支持机制。前一方面，可以筹建由少量中央财政资金引导，社保资金、大型保险机构等长期机构投资人出资为主的基础设施基金，为基础设施和保障性住房项目提供部分权益性资本，提高这些项目后续债务融资的可融资性。后一方面，中国在配套建立PPP 法律和政策时，可以参照国际经验，建立财务缺口支持资金即Viability GapFunding（VGF），让地方财力薄弱但又属于国家战略平衡规划中应予扶持的地方基础设施项目，得到部分财务资助。改革需要行动十八届三中全会决定内容丰富，描绘了中国未来十年全面体制改革的总体方略，除了既得利益者，各行业参与人都可能找到自己的福音。公共政策制定者从中理解政策依据，商业机构从中仔细品味潜在商机，普通民众从中感受改革的正能量劳教者家属看到团聚的希望、年轻或不再年轻的夫妇期待着家再添丁、农民兄弟盼望获得更多的土地收益那如何让中国梦变成我们自己的梦？行动！来源：济邦咨询