BOT/PPP 采购策略的主要事项和陷阱作者：南洋理工大学(新加坡) 叶苏东 20 世纪 80 年代以来，BOT/PPP 采购策略已广泛地用于基础设施项目建设。由于基础设施项目规模大，BOT/PPP 项目涉及面广，多方参与，合同安排非常复杂，执行困难。除了社会政治因素外，还有许多技术经济事项需要认真处理，否则，稍有疏忽就会坠入陷阱。本文难以讨论所有事项，只是探讨其中的一些主要事项及其隐含的陷阱。一、提出和参与项目的动机每个项目参与者都有自己的目的和动机。政府采用 BOT/PPP 策略的动机通常是利用私人资金解决基础设施短缺的问题和发挥私人公司的高效率，目的是获得项目所带来的社会经济效益。而私人开发商的动机主要是利润，如果无利可图，就不会参与。因对 BOT/PPP 项目的特性了解不够或有偏差，开发商或政府提出和参与项目的动机会不恰当。常见的陷阱之一是开发商的动机是获得施工合同或销售设备而不愿意经营基础设施。所幸的是 BOT/PPP 项目主要是利用项目融资技术筹措资金，借款人对开发商有严格的要求和限制，因而大多数情况下可以避免这类陷阱。另一个常见的陷阱是政府认为 BOT/PPP 项目会节省政府开支。实际上，BOT/PPP项目融资不一定会节省政府开支，特别是当政府或国有公用事业公司签有购买项目产品或服务合同时，更是如此。传统的公路是免费的，修建收费公路可以节省政府的开支。但是，如果政府用影子价格支付路费，而让公众免费使用，如英国用“设计-建造-融资-运营”策略兴建的公路，这样的安排并不节省政府的开支。其实，一旦公众接受收费公路的观念，政府也可以修建收费公路，收回政府投资。传统的水和电都是有偿使用，BOT/PPP 采购策略并没有改变这一特性，因而并不节省政府开支。例如，印尼国家电力公司与私人电力开发商签有 27 份购电协议，根据该协议，印尼国家电力公司在 30 年内应支付 1335 亿美元给私人电力开发商。另一个例子是巴基斯坦的电厂项目，政府为兴建装机容量 300 万千瓦的新电厂签发支持信，保证按每度电 6.5 美分购买，每年需要支付 16 亿美元。因此，政府在作出使用公私合作采购策略的决定之前，应比较不同的融资安排，选择最有价值的融资方案。一旦决定采用 PPP 采购策略，应进行项目的财务评估，决定是否提供必要的支持。最根本的目的是向公众提供高质量低成本的基础设施服务。此外，应用 BOT/PPP 采购策略应还有风险转移的考虑。二、项目产品的市场需求是否兴建一个项目取决于市场是否需要该项目的产品或服务以及需求量的大小。因此，首先要确定市场对该项目的短期和长期需要。基础设施不足将影响国民经济发展和国民生活品质。反之，基础设施过剩，则造成资源浪费，降低项目的社会经济效益。常见的陷阱之一是忽略市场研究。当政府或国有公用事业公司担保购买一定数量的项目产品或服务时，私人开发商把担保的需求当作市场需求。在 BOT 电厂（或水厂）项目中，公用事业单位常常被要求购买一定数量的电（或水）。这种承诺可能导致项目公司忽略市场研究。如果政府也忽略市场研究或过于乐观估计经济发展，作出乐观的需求预测，忽略对供求平衡的控制，授予过多的项目特许经营权，就会导致供过于求。这种情况在多个国家发生，如菲律宾、印尼、巴基斯坦的电力项目。中国也不例外，20 世纪 80 年代，电力短缺，因而大力发展电力，结果在 90 年代出现供过于求的状况；进入 21 世纪后，又出现供不应求的状况。实际市场需求比购买保证更重要。如果没有市场需求或市场需求不足，项目会陷入困境。因此，应认真评估产品服务的市场需求并在协议中包含适当的控制措施，确保整个特许期内都有市场需求。三、项目的财务经济可行性基础设施项目成本和效益都可以概括地分为两大类：经济成本（直接的人力、物力和资金投入）和社会成本（如环境污染和生态破坏）；财务经济效益（如现金收入）和社会经济效益（如促进国民经济发展）。一个基础设施是否值得兴建，取决于这两种效益是否大于这两种成本。然而，BOT/PPP 采购策略将项目的社会经济效益和财务经济效益分开：政府追求社会经济效益，而私人开发商追求财务经济效益。如果项目财务经济效益低于经济成本，难以吸引私人开发商。这时政府应提供必要的支持。例如，公路项目中，如果需求量不足，可以授予一定量的土地用于房地产开发，或授予运营已建成的公路或隧道、桥梁的特许权。或者把赢利的项目和不赢利的项目捆绑开发。例如，2008 年北京奥运会运动设施、运动场馆和运动员宿舍楼捆绑招标，利用房地产的高额利润补偿运动场馆的收益不足。常见的陷阱之一是建造非生产设施。当与公用事业公司签有购买合同时，私人开发商可能会陷入建造非生产设施的陷阱。认为只要与公用事业公司的购买合同保证回收投资和一定的利润，让建什么就建什么。然而，建造非生产设施只增加单位投资成本但不增加生产能力，结果导致抬高收费水平以便收回投资。例如，印尼的 Paiton 电厂只是该电力生产基地中的两台机组，但开发商却承担修建娱乐中心、维修中心和通往另外两台机组的公路。这些非生产性设施使电价每度增加 0.75 美分。高电价给 Paiton 电厂带来了许多麻烦：被指控行贿，被要求降低电价，等等。四、相关法律条例法律条例对项目的执行有很大的影响。在 BOT/PPP 项目兴起初期，没有专门的法律条例。是否允许使用该采购策略，各国的法律规定不同。有些国家的宪法不允许外国开发商参与重要基础设施项目，有些国家以个案的形式批准立项。此外，税法对项目经济效益有直接的影响，环保法规条例的影响面更广。常见的陷阱之一是开发商忽略对相关的法律进行研究。一是得不到许可，项目胎死腹中。例如，尽管土耳其首先提出 BOT 的概念，但是土耳其的法律不允许外国人拥有土地，直到 1994 年新的立法允许 BOT 项目后才得以进行。二是在执行过程中，由于法律的变更，导致项目无法执行或经济效益受损。如欧洲（英法）海底隧道项目中，由于政府对运载火车的安全要求比开发商预期的高，结果导致制造成本大大超出预算。因此，在参与 BOT/PPP 项目之前，应认真研究项目所在国的法律条例，并对可能的法律条例的变更作出恰当的预测，在合同中作出相应的保护措施。五、合作伙伴类型的选择采购策略可以概略地分为两大类型。一是外购(购买设施)，二是开发商融资(购买产品而不是设施)。前者包括（1）自己设计和监督+外购施工(购买自己设计的设施)；（2）由咨询商设计和监督+外购施工(购买自己要求的设施)。而后者包括（1）传统的公私合作采购策略，如 BOT、BOOT、BOO，等(购买产品服务而不是设施)；（2）私有化（出售公有资产或由私人承担传统上由政府所承担的工作）。不同采购策略要求公私参与程度不同，风险分担也不同，传统的公私合作采购策略是利用私人资源，介于外购和私有化之间。图 1 只是定性表示在不同采购策略下的公私参与程度和风险分担，具体的参与程度和所承担的风险与具体的合同条款有关。 陷阱之一是把公私合作采购策略当作万灵丹。不管项目的特性和周围的环境，一律采用公私合作采购策略。与国家安全有关的项目或没有足够投资回报的项目一般不适合采用公私合作采购策略。例如试着把公私合作采购策略用于核电站项目。随着经验的积累，公私合作采购策略应用范围越来越广，不排除将来会用在这一领域。公私合作关系类型的选择取决于许多因素，其中，项目的特性和各个合作伙伴的期望目标起决定性作用。有些项目建造费较低但运营费用较高，或是建造风险较低但运营风险较高，这时采用 BOT/PPP 采购策略可以利用私人企业管理上的高效率。有些项目建造费较高但运营费用较低，或是建造风险高但运营风险较低，这时采用交钥匙合同也可以达到转移风险的目的。另外，有些项目本身没有足够的现金收入，难以采用 BOT/PPP 采购策略。因此，应根据项目的特点和各个合作伙伴的能力特点来选择合作伙伴类型。所选择的类型应适合项目的特点和合作各方的目标期望。另外，应建立政府的参照体系，在选择采购策略时，应比较各种合同形式，选择有更合理的风险分配方式。六、采购程序通常有三种采购程序：公开竞争性招标、协商招标和两步招标。公开竞争性招标是通过广告让任何有兴趣又有资格的法人参与投标，在众多的投标人中选取报价最低的开发商。协商招标是与少数几个潜在的开发商协商，选取最佳的开发商。两步招标是先选取技术合格的开发商，再选取其中报价最低的开发商。每种采购方式都有自己的优缺点，应根据具体的项目情况选择最佳的采购方式。常见的陷阱之一是采用不恰当的采购程序。公开竞争性招标具有公开和透明等优点，为世界银行和各国政府所喜爱，广为应用。然而，过分强调公开竞争招标的方式，而忽略项目的特性，会坠入采用不恰当采购程序的陷阱。由于项目的特殊性（如需要独特的技术，项目规模庞大等），能参与竞争的开发商很少，这时使用公开竞争招标的方式并不能达到降低投标报价的目的，使用议标或两步招标效果可能会更好。采购程序与项目成功关系密切，选择采购程序应考虑项目特性和市场情况，选择最合适的采购程序。七、特许经营期的设计特许经营期的设计包括（1）选择特许经营期的结构（单时段或双时段结构）；（2）确定特许经营期的长短及形式（固定式或可变式）；（3）激励措施（有激励措施或无激励措施）。上述三个要素各有两个选择，可组合成 8 种以上的设计。常见的特许经营期是固定的。在固定施工期和运营期的情况下，单时段和双时段与激励措施结合可形成 4 种特许经营期的设计：（1）单时段带有激励措施；（2）单时段不带激励措施；（3）双时段带有激励措施；（4）双时段不带激励措施。其中，激励措施可以根据项目特点设计出不同的奖励和惩罚措施，因而得出更多的特许经营期的设计。不同的特许经营期的设计有不同完工风险分配。在单时段不带激励措施的设计中，实际运营期取决于完工时间：提前完工，实际运营期比计划运营期长；延迟完工，实际运营期比计划运营期短。因而完工风险由项目公司承担：如果提前完工，享受比计划长的运营期所带来的收入；如果延迟完工，承担因运营期缩短所造成的损失。图 2 显示该设计的实际运营期的长短。单时段带有激励措施的设计与单时段不带激励措施的设计类似，只是完工风险比无激励措施的设计更大：提前完工，实际运营期比计划运营期长并有奖励；延迟完工，实际运营期比计划营运期短并受处罚。图 3 显示该设计的完工风险。在双时段不带激励措施的设计中，实际运营期与完工时间无关：提前完工或延迟完工，实际运营期都和计划运营期相同。移交时间取决于完工时间：提前完工，提前移交；延迟完工，延迟移交。完工风险主要由政府承担。图 4 显示该设计的完工风险。在双时段带有激励措施的设计中，实际运营期与完工时间无关但奖惩不一样：提前完工，实际运营期还和计划运营期相同，移交时间与计划相同，但有奖励（取决于激励措施）；延迟完工，实际运营期仍和计划运营期相同，移交时间相应延迟，但受处罚（取决于激励措施）。完工风险由政府和项目公司共同分担（取决于激励措施）。图 5 显示该设计的完工风险。特许经营期的设计选择主要取决于两个因素：项目的施工难度（简单还是复杂）和市场特性（市场型还是合同型）。施工简单的项目，可以比较准确地估计施工期，完工风险较小。因此，用单时段结构还是双时段结构差别不大。施工复杂的项目，难以准确地估计施工期，完工风险较大。因此，用双时段结构可以降低项目公司的完工风险。再通过激励措施的设计，进一步调整完工风险在项目公司和政府之间的分担程度。合同型市场，政府可以有多种激励措施设计选择，而市场型市场，选择范围较小。常见的陷阱之一是特许经营期的设计不符合项目的特性，完工风险处理不符合风险管理的原则。如果只强调把完工风险转移给开发商，可能导致开发商提高报价或提出尽可能长的施工期来降低延迟完工风险。在一切顺利的情况下，项目公司可能获得超额利润。八、收费设计收费设计包括（1）确定基本收费的高低及形式（水平、递减、递增）；（2）选择收费的结构（综合收费或组合收费结构）；(3)设计调节机制（反映风险因素）。上述三个元素相结合可组合成各种收费设计。基本收费的高低与特许经