国有企业分类监管对策建议国有企业分类监管对策建议上海国有资本运营研究院国有企业分类监管研究课题组在当前国有企业改革中，认识和把握国有企业的正确分类尤为重要，它是我们明确国 企功能定位、确定改革目标和方法、调整国有经济整体布局的前提和基础。国有企业要真 正成为市场主体还有很多问题需要解决，如经营目标多重性、产权责任主体模糊性、经理 人行政任命制、对行政资源的依赖性、内部体制机制不完善等，而解决这些问题的前提与 核心，就是要明确国企的类型和定位。此外，推进国有企业分类监管，还有利于监管部门提升监管效率，优化国资国企的结 构与布局；有利于国有企业规范公司治理，增强市场竞争能力；有利于建立公平完善的市 场机制，增强社会公共品的有效供给。一、国内外有关国有企业一、国内外有关国有企业分类划分的研究与实践分类划分的研究与实践作为一种特殊的制度安排，国有企业与国有经济不仅存在于社会主义经济体，在西方 国家也普遍存在，特别是在西欧国家，国有企业相对更为发达，通常能够占到 GDP 比重的 7%20%左右。在分类监管方面，大多数西方国家都倾向于根据国企的性质与功能，将国有 企业划分为两大类型，一类是承担特殊社会职能的公益性国企或垄断型国企，另一类是竞 争性、市场化的国有企业。对于承担特殊社会职能的国企，倾向于采取全资或控股的方式 进行管理，以社会目标优先，盈利目标次之。对于竞争领域的国企，倾向于参股管理而非 控股管理，考核企业的主要目标是股东利益最大化。( (一一) )西方国家对西方国家对“国有企业国有企业”的概念界定和功能定位的概念界定和功能定位从对“国有企业”概念的理解来看，西方国家虽然在法律上并没有对“国有企业”给 出明确或公认的定义，但在实践中却对国有企业有清晰的界定。例如，法国对国有企业的 界定为：国有企业必须要满足三个条件，即所有权的公有性、具有独立的法人地位以及从 事工商经营。瑞典、芬兰等国家对国有企业的界定为：凡属国家资本占企业资本的 51%以 上的国家股东所履行所有权的企业。比利时对国有企业的界定为：企业资本大部分属公共 部门所有，或者由公共管理部门授予特殊的权力，或者经营活动在相当程度上自主，具有 或不具有法人资格的所有企业。日本国有企业被界定为：为公共所有或支配，依据公司法 及其他公法拥有法人资格的所有企业。欧盟把“国有企业”定义为：“政府当局可以凭借 它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响的所有企业”。从国企功能定位来看，西方国家对国有企业的定位主要遵循三个原则：1.弥补“市场失灵”。国有经济应主要集中在市场失灵的公共领域、基础产业、高新 技术产业，这些部门一般都是高投入低回报甚至高风险，属于私人部门不愿也无力进入的 公益性领域。2.支持“宏观调控”。通过国有经济的介入，促进国家经济结构的调整和产业结构的 升级。3.打造“国家竞争力”。通过发展国有经济，提升本国企业的国际竞争力，应对国际 市场的威胁与挑战。( (二二) )国外对国有企业类别划分的方式方法国外对国有企业类别划分的方式方法总结主要发达国家对国有企业分类的方式和依据，可以归纳为五个方面：一是按照所 适用的法律依据，二是不同的经营目标，三是政府在国企经营中发挥的作用、扮演的角色， 四是企业参与市场竞争的程度，五是按照所属的行业、领域来分类。1.1.按照法律依据划分按照法律依据划分依据国企成立时所依据法律形式的不同，可以将其分为三种不同的类型。第一种是依 据公司法所成立的公司，包括有限责任公司、股份公司。这种类型的国企最为常见，特别 是在大多数 OECD 成员国中，此类国企与其他性质的公司被同等看待，并遵循着相同的公司 治理准则。第二种类型的国企是按照公法成立的机构，如奥地利、瑞士的邮政系统，瑞典 的航空部门和国家电网部门等，仍然属于政府机构的构成部分。第三种类型是依据专门的 法律(或称特殊法、特别法)成立，此类国企往往是一国之中某类或某个特殊性质的大型国 企。2.2.按照经营目标划分按照经营目标划分从西方国家成立国有企业的目标定位看，大致可以将其分为资本模式、经营模式和公 共模式这三种。其中，资本模式是指：国有企业以追求资本回报为主要目标，同时也兼顾 一定的社会目标。经营模式是指：国有企业同时实现生产、经营和财务绩效等方面的目标。 公共模式是指：国有企业以公共目标为主，同时兼顾盈利和成本目标。3.3.按照政府所扮演的角色、发挥的功能作用划分按照政府所扮演的角色、发挥的功能作用划分从西方国家政府在国有企业发展中发挥的功能作用看，主要可分为政府全权经营管理 的国有企业(以下简称“国营”)，政府主管主办的国有企业(以下简称“国办”)，以及由 国家控股的国有企业(以下简称“国有”)。一是由政府全权经营管理的“国营”企业。该类企业在美国、日本比较典型，韩国、 新加坡也有类似的国营企业，都是由中央政府或地方政府部门或类似的公共当局直接管理 和经营，此类企业往往不具有独立的法人资格。例如，邮政部门、国家印刷厂以及基础设 施方面的供水、供电、公路建筑等企业。二是政府主管主办的“国办”企业。该类国有企业在法、德、英等国较为常见，往往 隶属于政府某一管理部门，具有独立法人地位，在特定的范围内拥有一定的经营自主权， 大多数从事工业和交通运输业。此类国企既不同于政府机构，也不同于私营公司，既不受 破产的威胁，又能比一般的私营企业获得更多的国家资助。三是由国家控股的具有独立法人地位的国有企业。该类企业也可称作“混合型国有企 业”或“公私合营企业”，是所有国有企业形式中最常见也是最主要的形式。企业由政府 和私人垄断组织合伙经营，从股权分配来看，或全部由政府掌握股份，或部分由政府掌握， 但都要保证政府居于控股的地位。4.4.按照行业分布划分按照行业分布划分从国外国有企业的行业分布情况来看，西方国有企业主要分布在公共性基础设施、公 用事业和自然垄断部门，如供水、供电、铁道、机场、公路、邮电通讯、区域开发等，以 及一些关系国防安全的战略性产业如宇航、军工等。但在诸如法国、奥地利等一些国家， 国有企业在一般竞争性制造领域，如电子、汽车、石化、钢铁等，国有经济也占有相当大 的比重。可以说，西方国家的国有企业几乎涉及西方国家经济社会生活的所有领域，不过， 国企发挥特别重要作用的领域主要是在金融、通讯、能源、公交及先进制造等领域。5.5.按照市场属性划分按照市场属性划分从国企的市场属性角度看，大部分国家都根据国企的市场性质和功能，倾向于将国有 企业划分为两大类型，一类是承担特殊社会职能的国有企业，包括公共服务性、资源性、 垄断性国有企业；另外一类则是竞争性国有企业。对于前者，主要采取全资或控股的方式 进行管理，以社会目标优先，盈利目标次之；对于竞争领域的企业，倾向于参股管理而非 控股管理，考核企业的主要目标是股东利益最大化。二、国有企业分类划分的原则、理论基础与建议方案二、国有企业分类划分的原则、理论基础与建议方案( (一一) )国有企业分类划分的基本原则国有企业分类划分的基本原则分类不是目的，而是为了实现更有效的监督管理和更加规范的公司治理。因此，在进 行国企分类划分时，必须要坚持指导实践、服务实践的基本理念，具体原则可以总结为 “四个联系”。1.要与推动地方经济可持续发展紧密联系。在对众多的国有企业集团进行分类划分时， 必须要摆脱从企业经营内容来分类，摆脱从对国企的考核来分类，而是要从如何才能更好 地实现企业可持续发展、实现地方经济转型升级角度来进行。2.要与国资改革的目标措施紧密联系。地方国资改革的重要措施在于整体上市，变成 公众型公司，而非国有独资企业，这是国资改革发展的重点和趋势。现在有的国企还没有 设立董事会，有的虽然有董事会但全部是内部人员。一旦整体上市成为公众公司，必须要 按规范公司治理运行，监管的透明度和效率将会大幅提升。3.要与国资的进退趋势紧密联系。国资有进有退，分类监管要符合这个原则和要求， 有的国有股权可能是永久持有，有的则可能是阶段持有或逐步退出，分类时要考虑到不同 国企今后的进退趋势。4.要与规范政府自身行为紧密联系。不仅仅是实现企业可持续发展，也要推动政府有 效监管、规范行为转变。无论是政府给国企提供补贴还是扩大资本金，抑或是公共采购， 都必须规范主体行为，满足约束要求，不能越权、滥权。( (二二) )国有企业分类划分的理论基础国有企业分类划分的理论基础1.1.国有资本具有社会性和经济性两重属性国有资本具有社会性和经济性两重属性企业是资本价值实现的载体，企业的性质取决于资本的性质。从国有资本的性质看， 国有资本具有资本的一般属性和特殊属性两重属性。其中，一般属性主要体现为经济性、 竞争性、 流动性等，其基本目的就是我们通常所说的保值增值。国有资本的特殊属性主要 是指其所有权归属和其所处的特定社会制度，国有资本的所有者是国家，它要按照国家利 益的需要，借助于国有企业的生产经营活动，达到国家对社会经济活动有效调节的目的。 此时，国有资本的作用就是要凸显其服务社会的功能，这就是国有资本的二重性。不同类 型国企的差别只在于“经济属性”与“社会属性”的组合比例上。2.2.国有企业提供公共产品和私人用品国有企业提供公共产品和私人用品公共产品理论表明，由于某些产品或服务存在着非竞争性、非排他性，并因此导致尽 管社会极为需要这些产品和服务，但市场却几乎无法提供。所以，对于这些产品和服务而 言，国有企业的介入是唯一的选择。公共产品理论还表明，私人用品的生产和提供也可以 由国有企业来进行。从设立国有企业的功能定位看，国有企业既可以面向全社会提供私人资本不能或不愿 意提供的公共产品和服务，以弥补市场失灵；同时也可以针对经济、社会文化、自然与人 口以及科技的变化，设计开发创新的私人用品，积极参与市场竞争。在特定时间和环境下， 还可以根据国家政策导向而设立阶段性的国有企业，如某些项目制的国企，其周期仅仅覆 盖了项目的立项、启动、设计开发、建设运营。3.3.国企产品的定价受制于市场竞争结构国企产品的定价受制于市场竞争结构价格是市场机制发挥作用并进行资源配置的基础信号。由于大部分国有企业是为了弥 补市场失灵而设立，在这些领域，市场机制往往难以发挥作用，价格信号无法充分反映市 场供求关系。企业的“市场定价权”往往更多地受到来自政府及社会舆论的压力和影响， 特别是对于资源稀缺品、自然垄断品、重要公用事业和公益服务的价格，政府在必要时 可以实行政府指导价或者政府定价。其中，政府定价是指依照中华人民共和国价格法 规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。政府指 导价是指依照中华人民共和国价格法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门， 按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。通过规定基准价 和浮动幅度，最高限度和最低保护价等，指导企业制定商品价格和收费标准。( (三三) )国有企业三维分类模型国有企业三维分类模型根据上述基本原则和主要理论基础，本文提出了指导国企分类的“CFP 三维分类”模 型(见图 1 所示)。从国有企业的资本来源与构成(Capital)、功能定位与核心目标(Function)以及产品定价(Price)三个方面，建立细化的分类划分标准，从而对国有企业的 “经济性”和“社会性”倾向程度进行量化评价和分类。(1)X(1)X 轴：资本构成轴：资本构成表示国企资本金的来源、构成和控制方式。按照政府出资的多少及对企业的控制力强 弱，可以划分为国有独资、绝对控股、相对控股等三个类型。资本比重和结构将直接影响 对企业决策的控制权，并进而影响到国企的治理结构、公众程度、价值创造方式及绩效考 核标准等一系列重要问题。(2)Y(2)Y 轴：功能定位轴：功能定位表示设立国有企业的初衷、定位及核心追求目标。针对一个国有企业，首先应明确政 府出资设立该企业的核心目的是什么，是为了追求利润最大化，还是追求社会公益、面向 全社会提供公共产品和服务(如路桥、水电煤、通讯等网络设施)。处于两者中间地带的， 还有一