提高城镇化包容度 2013 年 03 月 24 日 16:10:07 来源： 瞭望 0【字号：大 中 小】【打印】【纠错】在我国城镇化加速发展，农民工半市民化的特殊发展阶段，建设包容性城镇尤为重要随着城镇化率超过 50%，乡村中国开始向城市中国转变。在城市中国阶段，产业结构正在发生重大调整，国内需求将真正启动，城乡关系将发生重大转变，城乡统筹发展进入实质性实施阶段，城镇化的动力机制和发展战略面临重新认识和定位。从世界经济史来看，大国经济发展始终和城镇化有着密不可分的联系，有赖于自身城镇化进程所引发的大量国内需求。尤其是富有集聚效应的大城市和城市群对于一个国家的综合实力更具影响。虽然改革开放 30 余年以来，我国城镇化取得了举世瞩目的成就，但应理性地看到，从整体看，我国城镇化依然滞后，也出现了类似城市病的各种问题，并导致了其他社会经济问题的产生。从提升国家综合实力、实现大国崛起的角度来看，要稳步提高城镇化水平，经过 20 年使我国城镇化水平达到 70%75%，基本完成城镇化任务，必须从容应对当前城镇化面临的机遇和各种挑战，加强城镇化的政策应对。用推进城镇化解决城镇化问题用推进城镇化解决城镇化问题“九五”、“十五”、“十一五”期间，城镇化率每五年年均分别递增了1.43、1.35 和 1.39 个百分点，到 2011 年达到 51.3%。但是，相当部分农民处于不完全的城镇化状态。一些大城市、超大城市却已经显露出交通拥堵、环境污染、住房紧张等“城市病”。有学者认为这是因为中国城镇化进程太快了，是城镇化“大跃进”，应该减速。对比德国和日本城市化曾经出现过的高速度，中国这个速度并不是独有的，也不是最高的。譬如，日本城市化率曾由 1950 年的 37.5%猛增到 1955 年的56.3%，城市化率 5 年上升 18.8 个百分点，年均提高 3.766 个百分点。判断城镇化是否滞后，可以有多种标准和参照体系。但无论是从城市化与工业化和经济发展的相互关系，还从国际比较的角度，中国城镇化水平仍是滞后的。城镇化滞后会带来一系列严重的问题：导致聚集经济损失，影响城市功能的发挥；会限制农业剩余劳动力流动和农业现代化进程，阻碍城乡二元结构的一元化进程；会抑制消费和投资增长，导致内需不足；会阻碍第三产业发展和产业结构调整；会加剧资源破坏和环境污染，不利于可持续发展等等。为了避免城镇化滞后带来的一系列严重问题，必须继续保持一定的城镇化速度，尽快改变城镇化滞后状态。进一步来看，推进城镇化是解决城镇化问题的需要。从总体看，目前我国的城镇化基本上是比较健康的，但是，也的确局部存在几种值得反思的属于病态城镇化倾向的不良现象，如半城镇化、隐性城镇化、被城镇化、准城镇化、“贵族化”城镇化和“大跃进”城镇化等现象。此外，由于缺乏有效措施和调控机制，在城镇化宏观整体布局上，还存在着大城市过度集聚、小城镇发展无序，地区发展失衡、城市之间的关系不协调等问题。这些问题虽然还没有发展为严重的城市病，但如果不采取科学的城镇化战略，尽早预防和治理，就必然积重难返，难以根治。积极稳妥推进城镇化有利于城镇化问题带来的各种经济社会问题的解决。城镇化不可避免地带来了其他各种经济社会发展问题。例如，由于半城镇化和隐性城镇化造成了我国数量庞大的农民工群体和日益严重的农民工问题；再如，由于城市偏向政策和城乡要素难以自由流动，造成的城乡收入差距过大问题；此外，我国经济发展中出现的内需不足、第三产业发展滞后、经济发展方式转变困难、劳动生产率偏低，以及环境污染、能耗偏高、发展难以持续等诸多问题，也根源于城镇化滞后、城镇化质量不高。这些问题主要由城镇化问题造成，也必须依靠积极稳妥推进城镇化才能解决。这也要求下一阶段的城镇化保持一定的速度。两手有序解决两手有序解决“农民工农民工”问题问题长期生活在城镇，却并没有市民身份的 1.6 亿农民工的“半城镇化”问题，是下一阶段城镇化发展须首要解决的问题。应该看到，这决不仅仅是一个城市户籍的问题。要有序推进农民工市民化，必须两手抓，一手推动户籍制度改革，一手推动基本公共服务均等化，建设包容性城镇。首先，降低而不是抬高城镇化门槛。通过提供均等化的公共服务，降低农民进城务工和落户条件和成本，将符合条件的进城务工人员转化为城镇人口。这样有利于改变城镇化滞后、半城镇化和贵族化城镇化状况。一是适当降低农民工落户条件，允许符合条件的农民工市民化。根据城市的规模和综合承载能力，以就业年限、居住年限和城镇社会保险参加年限为基准，各类城市制定公平、公正的农民工落户标准。不仅要放开小城镇的落户条件，也要放宽大中型城市的落户条件。二是坚持房地产调控不动摇，引导房地产市场健康发展和房地产价格理性回归，坚决抑制高房价。同时，积极完善多层次、多元化的住房保障体系，逐步提高保障性住房在城镇住房供给中的比重。三是积极建立和完善城乡一体的公共服务体系。逐步在全国范围内建立统一的教育、就业、医疗卫生、养老、住房、基本生活保障等公共服务体系。要适应农民工高流动性要求，尽快实现社会保险权益可顺畅转移、接续。四是加快教育和医疗体制改革，切实解决城镇居民在教育和医疗方面的难题。更重要的是，建设包容性城镇，强调城镇发展在经济、社会、治理、文化等领域的均衡与统一，强调城镇发展过程中公平与效率的内在一致，强调城镇不同主体发展权利的同质均等性。建设包容性城镇将有助于解决城镇内部由区域要素快速流动带来的社会“碎片化”问题。在我国城镇化加速发展，农民工不能正常市民化的特殊发展阶段，对于迅速发展的城镇，尤其是大都市，建设包容性城镇显得尤为重要。首先，建设包容性城镇的关键在于建设高水平的公共服务体系。其中，公共服务的普惠化、均等化是完善公共服务体系的核心问题。其次，遵循城镇化的社会系统内生的运行规律，逐步减少乃至完全消除主导城镇化过程的“人治”色彩，以法治原则处理经济、政治、社会、法律之间不协调和系统失衡问题。第三，逐步消除不利于包容性发展的一切排斥性制度体系，促进农民工等城镇外来人口的城市接纳与融合，使包括农民工在内的城市贫困阶层享有事实上的平等权利。在此基础上，积极完善城镇化战略格局。合理确定大中小城市和小城镇的功能定位、产业布局、开发边界，形成基本公共服务和基础设施一体化、网络化发展的城镇化新格局。遵循城市发展的客观规律，考虑不同规模和类型城镇的承载能力，以大城市为依托，以中小城市为重点，合理引导人口流向和产业转移，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇科学布局，加快构建和完善“两横三纵”城镇化战略格局。强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能。积极挖掘现有中小城市发展潜力，优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市。转变城镇发展模式，提升城镇的可持续发展能力。加强城乡不同类别的空间管制，大力推进低碳生态城市建设，促进城镇集约紧凑发展；围绕提升城镇发展软实力，加快城镇服务功能建设；加强城镇综合管理，建立统一、协调、高效、合理的城镇管理体制，提高城镇管理服务水平。加快市镇体制改革加快市镇体制改革城镇化是一系列公共政策的集合，城镇化的健康发展离不开体制机制创新。我国过去 30 多年城镇化的快速发展与体制创新密不可分，存在的矛盾和问题也与体制机制的不完善直接相关。下一阶段推进城镇化健康发展，必须把深化体制改革放在十分突出的位置。这其中，除了讨论颇多的户籍制度改革、土地管理制度改革、住房制度改革、财税金融体制改革外，还应加快市镇体制改革。包括：依法调整行政区划，促进地方政府层级优化。调整的方向是逐步调整省、县规模，把大省缩小，把小县扩大。一是增加省级建置。从国外的经验和有效的公共产品供给出发，我国省级建置还要多增设一些。二是调整县域规模。我国现有 2000 多个县（市），存在数量偏多，规模偏小问题。可考虑适当整合规模过小的县。增设直辖市，实行合理布局。直辖市是城市政区中层次最高、规模最大、直隶于中央政府管理的一级政区，在国家政治经济生活中占有极其重要的地位。现在直辖市数量偏少，分布不平衡。加快省域内的区域中心城市的形成，重点发展县级市。目前我国县级政区中市的数量太少，比例太低，县与县级市的比例为 4:1，在一些地方制约了区域经济的发展，需要增设一些县级市。未来 20 年，应重点发展县级市。无论是整县改市还是切块设市，都是城镇化发展的客观要求。设市模式存在这样那样的缺陷应该改革、创新和完善，但不能因为设市模式的不足而长期停止设市工作。城市的数量应随着城镇化的发展而逐渐有所增多，而不是相反，否则是不符合经济社会发展客观规律要求的。在“十二五”时期重新启动县级市的审批条件已经成熟。加快经济强镇管理改革。我国小城市数量偏少，应积极发展。对于经济实力较强，城镇化水平较高的城镇应该积极进行设市的改革，大胆探索新模式。(张占斌)