论公共决策中公众参与的限度本文发表于：周鸿刚、李进主编，黄刚、何云峰副主编： 理论经纬2009 ，合肥黄山书社 2009 年 12 月版。据经济观察报2006 年 11 月 27 日报道，深圳市 的医疗卫生资源十分紧张，许多医院都是人满为患，但规划好的深圳市人民医院外科大楼、 深圳市疾病预防控制中心（新址） 、深圳市第三人民医院和深圳滨海医院却因为选址区部分 民众的反对而无法开工建设。近两年许多公共建设都遇到了类似的麻烦。为公众利益服务 的公共工程项目却因为部分公众的反对无法顺利付诸实施，这引发了笔者的思考，在公共 决策中公众的参与有没有限度？公众如何合理而有效的参与公共决策以实现公共利益最大 化？（一）公众参与的意义公共决策中公众参与是指政府在制定公共政策或者 进行重大公共工程建设时认真听取和合理采纳与此相关的公众的意见和建议，以使公共决 策最大限度的符合公共利益。在公共政策制定过程中，公众参与即包括决策层面的参与， 也包括执行和评估层面的参与，本文仅讨论公共决策层面的公众参与。公众参与对公共决 策具有重要意义。第一，公众参与是现代民主制度下一项基本的公 民权利。现代政府理论认为，政府是人们为了更好的实现自己的权利和利益而选举出来代 表人们利益的机构，作为公共政策制定主体的政府必须在制定公共政策时体现公众的意志， 而公众参与其中是使政策更符合公众利益的重要方式之一。在民主社会中，必须要有若干 渠道让公众参与公共政策的制定，充分表达自己的意愿，争取自己的利益，这样才能更好 的保护和实现民主制度下公民的基本权利。同时公众参与公共决策机会的增多也可以提高 公众的参与意识。随着我国民主化和现代化进一步深入，公众的参与意识逐步增强，这要 求政府在制定公共政策时必须改变过去的那种“闭门造车”的方式，引导公众参与其中。第二，公众参与是公共决策符合公共利益的基本 要求。任何公共政策的制定都必须是以公共利益为目标导向的，要想实现这个最基本的要 求，就要在政策的制定层面即决策时让公众参与中来。在现实中，政府代表公共利益制定 和实施公共政策，但是政府作为公共决策者也有其自身利益，而且公共利益是个十分抽象 的概念，让公众参与到公共政策的制定，一方面，公众参与公共决策，可以更具体的表达 自己的利益；另一方面，可以在公共利益与政府部门局部利益冲突时，最大限度的保护和 实现公共利益第三，公众参与公共决策有利与政策的实施。公共 政策的最终目的在于实施，要想提高政策的实施力度，除了提高政策执行人员的能力外， 引导公众参与决策过程也是一个重要途径。公众如果能参与到公共决策过程中，自己的意 愿得到充分表达，其对政策的认同感就会增高，而且让公众参与公共决策的过程也是一个 宣传政策、解释政策的过程，是公众接受教育、熟悉情况的过程，这样可以大大减少公共 政策执行的障碍，提到公共政策的执行力。也就是说，公共管理者花费一定的时间邀请公 众参与公共决策，但可以减少政策执行过程中花费的时间。第四，我国目前利益多元化的形势也要求公众参与 公共决策过程。我国实行社会主义市场经济体制改革以来，社会利益结构发生了巨大的变化，在利益分化的过程中出现了许多新的利益阶层，各个利益阶层之间的利益差距不断加 大，相互之间的关系日趋复杂，利益矛盾凸现，这就要求我们给各个利益主体提供表达自 己利益的渠道和相互之间的协商机制。在目前的形势下，只有加强公众参与，让各利益主 体充分表达自己的利益诉求，通过沟通和协商，相互做出妥协和让步，达到利益平衡，才 能让公共决策体现各方的利益，从而有利于实现社会的稳定。（二）公众参与的困境公民参与公共决策有助于增强公共政策与公共需求 之间的相互适应性，有助于公众接受政府制定的公共项目规划，有助于公众帮助政府推行 公共项目的实施。特别是在公共参与长期缺失的中国，扩大公众参与尤其重要，加强公众 参与是推动政府改革和决策民主化、促进社会经济协调发展的重要保证，也是构建社会主 义和谐社会的必由之路，公众、学者和政府官员都认识到了这一点。近些年我国的公众参 与也取得了一定的进步，如正在建设的政府信息公开制度、重大问题听证制度，但是我们 在积极扩大公民参与的同时，却忽视了公众参与的程度和界限。 “越来越多的统计资料表明 并支持以下观点：即那些自发的、不加限制的、没有充分考虑相关规则的公民参与运动， 对于政治和行政体系，可能带来功能性失调危机”。这样就会影响政策的质量和执行效率， 甚至损坏公共利益。第一，过多的公众参与会浪费大量的时间成本。首 先，在公众参与公共决策前，公共管理者要花时间学习如何应对公民参与过程中提出的问 题，其次，在公共决策中，公共管理者请公民来参与需要花费更多的时间。公众参与公共 决策是各方代表为了自己的利益的相互博弈的过程，在这个相互博弈的过程中，如果意见 分歧过大而一直达不成一致意见，则公共决策过程会长期拖延下去从而影响政府管理绩效。 “重大建设项目选址难、征地难、拆迁难，以及由此的建设项目工程被长时间拖延，已经成 为深圳面临的一个难题。 ”2 深圳市的四大公共卫生项目立项两年多，由于部分公众的反对 一直无法开工。第二，政策质量标准较高或者结构化的公共决策不 适于公众过多参与。有些公共决策涉及一些专业性很强的知识，如医学领域、航天领域， 一般公众很难具有那么多的专业知识，他们在参与这种政策的制定过程中，可能会对专业 领域或者科学界定的政策质量标准提出质疑，这样势必会影响公共政策的质量标准。对这 类政策问题，要尽量限制公众参与，因为公众的意见和建议很难被这类政策采纳，而一旦 意见和建议得不到采纳，公众就会认为自己在公共决策过程中花费了大量的时间和精力却 没有得到应有的尊重，这样就会损害公众以后参与公共决策的积极性。还有这样一类公共 政策，其本身的结构化很强， “公众既不能对参与有什么贡献，又不能从参与中得到什么好 处，管理者又有许多东西要保护，那么，决策或许应该在行政机构内部制定，与公众参与 无关”3。第三，参与公共决策的公众并不一定代表公共利益。 参与公共决策的人一般来自较高的社会经济阶层，他们经常代表的是组织群体的需要，表 达的是他们自己组织的特殊利益，而不是公共利益。深圳市福田区的垃圾中转站就是因为 少部分人山水居小区业主的反对而无法开工。由于“深圳的垃圾转运站数量一直严重不 足如果每个小区的居民都反对在住所附近建垃圾站，最终损害的是全体深圳人的利益” 4。其实在这之前深圳市和福田区两级的环保、城建等部门已经做了大量科学论证，在此建 设垃圾中转处理站并不会给附近的居民带来不便。有些人参与公共决策，不考虑公共利益 和实际情况，一味追求个人利益最大化，如果公共部门没有一套可操作的公共利益的表达方式，很多公共决策可能就会一直处于瘫痪状态。（三）公众参与的有效途径认识到了公众参与的重要性只是理解公民参与的第 一步，这只是一个观念上的认识，最重要的是我们要在谁应该参与、公众在什么情况下需 要参与、如何参与、参与到何种程度上达成一致，从而构建合理有效的公众参与的制度途 径，而不是盲目地要求扩大公众参与。这样才能给公共决策带来更高的效率和质量，更好 的促进公共利益。第一，在公众参与公共决策中，公共管理者面对的 首要问题就是谁应该参与公共决策，界定合适的公众参与范围对公共决策者来说非常重要。 否则，过于宽泛的公众参与会耗费大量的时间和资源，而过于狭窄的公共参与可能会把一 部分利益相关团体排斥在外，这都影响公共决策的达成和公共决策的质量。参与者的文化 程度、知识水平、社会地位极其热情都会影响公众参与对公共决策的作用。要正确选择那 些能为公共决策提供有用信息、能够影响公共决策的执行并且志愿参与其中的利益相关团 体参与公共决策，这样才能提高参与质量。第二，我们必须界定在何种情况下需要公民参与， 这与公共决策的性质有关。如果某个公共决策和公众的相关度高，政策制定者能从公众参 与中获得许多重要信息资源，而且政策公众的参与有益于政策的执行，这时我们就要扩大 公众参与面。如政府的职能部门制定政策，决定对公民的某一类行为收取相关费用，这时， 政府要就如何收取，收取多少等问题吸收公众意见，以便使决策之后出台的政策更合理， 更具执行性。如果引导公众参与了一些不适宜公众参与的公共决策，一方面会影响公共政 策的质量，另一方面也会影响公众以后参与公共决策的热情。而且全国性性的公共决策、 地方性的公共决策和社区性的公共决策又对参与的公众也有不同的要求。而像笔者在前文 中提到的专业性、结构性较强的那类政策，则可以适度减少公众参与。第三，确定如何参与也即参与机制的构建。要想让 公众参与达到预期效果，必须有一套合理的参与机制，而不是让公众凭一腔热情无序地参 与。有时候，在一些公共决策中，一些人会试图通过自己的某种不合程序的方式取得别人 的注意从而对决策者施加影响。因此我们必须有一套完善的参与机制让需要参与的公众有 序的参与。从政府信息公开，到举行听证，再到公众意见的采纳方式，这都要有一系列的 法律和制度作保障， “积极构建公共决策过程中社会公众的外部参与机制在利益博弈过 程中经过多方讨论，沟通意见，彼此容让，并提供他们参政议政的途径和宣泄政治情绪的 渠道，在利益得到充分表达并达成相对平衡的基础上将政策诉求传递给决策系统进而 促进决策机关作出公共决策”5。特别是对于公众参与制度和程序相对薄弱的中国，我们目 前急需的是为公众提供合理有序参与的制度平台，这样才能引导公众在公共决策中发挥更 大的作用。第四，确定公众参与公共决策的程度，这里有两层 意思，一是公众的意见在最后决策中的比重，这与政策问题的性质有关， “如果一个决策问 题主要考虑质量要求，那么我们倾向于采用参与程度较低的决策途径，如果一个问题主要 考虑政策的可接受性，那么我们倾向于采用参与程度较高的决策途径”6。二是少数利益相 关者的局部利益与公共利益冲突时如何处理，目前第这个问题在我国表现的尤其突出。 “尽 管管理者通过吸引那些可能被忽略的公众参与决策过程，可以推进人们对公共利益的追求， 但是，很多公众依然表现的是独特的利益，这并不是公众利益，公共管理者千万不能被这 么多参与的公众所左右，从而失去了对公共利益的基本判断”7。这并不是说我们要忽视少数人的利益，如何确定哪些是公众利益，哪些是局部利益是个很复杂的过程，但是决策的 过程既要有民主也要有集中，我们不能因为少数人的反对而拖延为公众谋利的公共工程。 深圳市就是因为少数人的反对而一直无法开工建设公共医疗卫生工程，从而导致了深圳各 大医院每天人满为患、拥挤不堪，最终损坏了全体深圳人的利益。西方国家的公众参与经历了上百年的发展，相对来 说比较成熟，我们在建国后的几十年公共决策中的公众参与一直比较薄弱，但目前我们在 提高公众的参与意识、扩大公众参与的同时，一定要正确合理引导，让公众合法合理有序 的参与公共决策，这样才能使我们的公共决策更合理，更能满足和实现公共利益。（彭健系浙江省湖州师范学院教师教育学院教师）1 约翰克莱斯托马斯：公共决策中的公民参与：公共 管理者的新技能和新策略 ，中国人民大学出版社 2005 年版，前言。2 杨兴云、周涛：深圳重大共建项目的公、私权博弈， 经济观察报2002 年 11 月 27 日。3 约翰克莱斯托马斯：公共决策中的公民参与：公共 管理者的新技能和新策略 ，中国人民大学出版社 2005 年版，第 44 页。4 杨兴云、周涛：深圳重大共建项目的公、私权博弈， 经济观察报2002 年 11 月 27 日。5 何林生：试论公共决策中参与机制的构建， 行政与法 2006 年第 10 期6 约翰克莱斯托马斯：公共决策中的公民参与：公共 管理者的新技能和新策略 ，中国人民大学出版社 2005 年版，第 65 页。7 约翰克莱斯托马斯：公共决策中的公民参与：公共 管理者的新技能和新策略 ，中国人民大学出版社 2005 年版，第 148 页。