第八讲第八讲 公共管理中的政府角色公共管理中的政府角色 一、政府的涵义与性质 所谓政府，是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、 发布命令和处理事务的机关。同时，政府也可以指那些不以营利为目的、旨在 追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。政府是公共管理的重要主 体。 “政府”概念在不同层次上使用时其涵义很不相同，概括起来有以下几种：（1）指制定规则、为居民提供服务的机构。这是最广义的政府，也可以称 为“超弱意义的政府” 。 （2）指治理国家或社区的政治机构。这可以称为“次弱意义的政府” 。 （3）泛指一切国家政权机关。包括国家的立法机关、行政机关、司法机关 和其他一切公共机关。这是广义的政府。 （4）指一个国家的中央和地方行政机关。如我国宪法中的“人民政府”就 是各级行政机关。这是狭义的政府。 公共管理中的政府主体通常指狭义的政府。 作为公共管理主体，我国政府具体包括以下组织与人员： （1）中央与地方行政机关。政府的公共管理权力是通过法律规定以及立法 机关授权而获得的。在实际过程中，政府行政机关的公共管理权力，通常表现 为以机关的名义向社会发布所管辖的行政区域或行政业务的行政规定，这种规 定一般受广义政府的约束。 （2）行政首长。各国行政机关通常实行首长负责制。行政首长是指一种非 人格化的特定的职位，而不是作为社会存在的自然人。行政首长可以分为高级 政务类行政首长和政务首长以下的各级常务首长。行政首长根据宪法和有关法 律的规定获得权力，在得到授权的条件下，他们可以代表政府。 （3）政府普通公务员。普通公务员人数众多，由法律保障其身份、规定其 职责。他们的主要职责是处理政府的大量日常事务，具体执行政府决策或首长 决定。由于他们实行终身制，长期在政府任职，所以他们对行政的技术程序和 技术规范有较多的了解。 政府的涵义与性质可概括为：政府是按政治程序设立的行政机构；政府活 动的目的具有公共性；在各个市场主体的职能分工中，政府主要负责提供公共 产品或服务，执行公共政策；政府能力是有限的，如果政府介入经济社会生活 的范围过宽、过深，容易产生许多消极作用；政府权力具有垄断性，权力的行 使具有强制性；政府主体通常指中央与地方行政机关、行政首长和政府普通公 务员。 政府的职能与职权：经济调控，市场监管，社会管理，公共服务。 国务院共有 18 项职权，概括为六大方面： 1、制定行政法规和发布行政命令。 2、提出议案。 3、组织领导 4、管理指挥 5、监督与审计 6、全国人大授予的其他职权第二节第二节 政府与市场的关系政府与市场的关系 在现代市场经济体系中，市场调节与政府干预、自由竞争与宏观调控，是 紧密结合、相互交织、缺一不可的重要组成部分，市场调节与政府干预都不是 万能的，都有其内在缺陷，关键是寻求市场机制与政府调控的最佳结合点，使 政府干预在纠正市场失灵的同时，避免和克服政府失灵。 一、政府与市场的区别 （一）运行目的 政府运行的目的主要是提供公共物品和服务（如法律、规则、制度、福利、 安全等） 。 市场提供私人产品与服务，运行的基础是交换，市场交换的目的是互利， 即通过交换去实现自己无法实现的利益。交换的前提是拥有持有物的所有权。 （二）运行方式及特点 政府的运行方式主要是通过财政税收政策、货币政策、技术贸易政策等来 调控市场运行，通过各种法律的制定和执行来规范、约束各个市场主体及其行 为。政府行为一般具有公共性、普通性、强制性和非营利性等特征。另外，相 对市场来说，政府运行还有层次性与时滞性时滞性特点。层次性是指政府纵向结构上 表现为按等级原则、对公共管理权限和职责纵向划分为不同级别的政府，政府 要有效地发挥作用，通常按政府层级依次传递，其中部分信息可能要在传递过 程中耗散。时滞性是指政府从法律、政策制定到执行过程中需要的时间差，这 种迟滞现象因政府运行的层次性而加重。 市场的运行方式及特点则不同，市场行为包括市场主体者（独立的生产者 和消费者）行为和市场机制，市场信息传输效率高、适应性强、行为简便、组 织容易革新，遵循平等基础上充分竞争的行为准则，除涉及商业秘密以外，遵 循公开交易规则，一般的交易活动都要在市场上公开进行，一切交易都必须在 自愿、等价、互惠的基础上进行，严禁欺行霸市和强买强卖的行为。 （三）运行的结果 政府运行的结果可能是资源的有效配置，或者是资源的浪费；可能是公共 物品供求平衡，或者是供求不平衡。市场运行的结果也有两种情况：一种是在 交换中每个人追求最大利益，资源得以有效配置，结果自然形成协调的社会秩 序；一种是在交换中每个人追求最大利益，损害了社会整体利益，经济的剧烈 波动引起社会秩序的混乱。 （四）担负的职能 1政府担负的职能 政府的最主要职能是提供公共物品，政府在市场方面的职能主要包括： （1）为市场交换界定产权，并为其确定交易规则，为市场主体最大限制地 降低交易成本创造条件。 （2）政府应该具有监督约束经济主体的功能。 （3）政府应该具有维护社会正义的功能。政府应该通过实施最低工资法 、 劳动法确立最低生活线，征收个人累进所得税，推行扶贫计划，推行区域 经济的均衡发展，来达到实现社会正义的目的。 （4）政府应该具有宏观调控的功能。 2市场担负的职能 （1）有效配置社会资源，满足人们私人物品需要。 （2）传递生产者、消费者所需的价格信息，以减少当事人行为决策时的不确定性，提高经济活动的效率。 （3）微观调整、优化经济结构。 （4）参与部分公共物品与服务的提供。 政府与市场有各自主要作用的领域，政府主要是提供公共物品，市场主要 是提供私人物品，不能错位运行，市场对政府有局部替代，政府可以帮助市场 克服自身的缺陷。 二、政府与市场的联系 市场和政府对经济生活的作用并不是只能作非此即彼的选择，两者的组合 存在着如下四种情况： （1）市场有效，政府也有效，但是两者的结果和目标不同。例如，一个地 区的公共设施、教育、医疗保健事业等投资，既可由民营企业以有偿办法进行 运营，也可由政府免费提供。一般来讲，民营企业的进入可以提高投资的经济 效益，而政府投资则能有效地满足一般社会目标。 （2）市场有效，政府失灵。例如，一般消费品的供应，由民营企业提供和 由市场来调节供求，通常都能达到良好的均衡状态，而如果由政府垄断则只能 是供给低效率、限制消费。 （3）市场失灵，政府有效。例如，政府安全、社会基本秩序等公共服务， 如果没有政府供给或政府供给低效率，就会出现社会不安定等严重情况。另外， 政府提供的法律规范等公共产品还是市场运行的必备条件，离开它们，市场就 无法正常运行。 （4）市场失灵，政府无效。例如，一些乡规民约、文化精神消费需要、对 产品技术质量和服务的监督，有时只能依靠民间组织、协会来完成。 三、规范政府与市场关系的措施 （一）重视发挥市场的功能 与计划经济体制比较，市场经济在信息传输上主要采取横向传输方式，信 息传输具有分散性、及时性、客观性、经济性等特征，这既有利于生产者和消 费者以较低的成本及时获取可靠的信息，提高微观经济活动的效率，又有利于 宏观经济的决策者和管理者在有效的微观经济活动的基础上，有针对性地获取 客观的信息资料，提高宏观管理和决策的质量与效率。从激励机制看，市场是 刺激竞争和优胜劣汰规律起作用的场所，在经济当事人追求福利最大化的内在 动力和外部激烈的市场竞争压力下，市场制度用利润和亏损、就业与失业、高 收入与低收入等标准，既能比较有效地解决生产什么、如何生产和为谁生产的 基本经济问题，也能解决消费者选择最有效的消费方式、消费结构等问题，所 有这些反映到宏观上，就为经济发展和经济效率的提高提供了足够的内在动力。（二）正确认识市场失灵 正确认识市场的失灵，有助于在充分发挥市场职能作用的同时，正确把握 政府调节的范围和力度，合理有效地发挥政府作用，有针对性地矫正、完善、 弥补市场的不足与缺陷，构建市场机制与政府机制互补的“二元调节机制” 。 （三）减少政府失灵 一方面，政府能够通过立法、行政手段和各种经济政策，改善和扩大市场 的作用，如建立和维护市场竞争秩序、规则，保持币值稳定、总量均衡，等等； 另一方面，市场力量在改善政府功能上有其重要作用，在国家控制的公共领域 引入市场竞争，有利于改变其低效率运行状态。减少政府失灵的措施 （1）尽快培育和发展市场体系。政府既要下放权力，使市场主体在人、财、 物上具有足够的自主权，又要政府改变管理方式，实现政企分开、政社分开。 同时，应尽快建立与市场相配套的政策体系。 （2）解决市场分割问题。只有统一的市场，劳动力、资金、商品和信息才 能自由流动，资源才能得到有效配置。 （3）主动促进国内市场与国际市场接轨。我国要充分利用加入 WTO 带来 的契机，主动参与国际市场，充分利用国外资源。第三节第三节 政府与企业的关系政府与企业的关系 一、政府与企业的差别 （一）组织性质 政府成立是基于公共利益的需要，是社会公共利益的代表，它运行的基础 是拥有合法合理的公共管理权力，它能从拥有这种权力的地位出发，实现政府 对广泛的社会生活的有效管理，政府权力具有垄断性，权力的行使具有强制性。市场经济中的企业是组织生产、配置资源的基本经济单位，最大限度地追 求利润是其基本的价值取向，其行为具有独立自主性，自负盈亏性，市场导向 性等特征。 （二）运行的目的 政府管理的目的是提供公共产品或服务，增进社会公共利益，主要是通过 生产和销售产品或服务，达到营利的目的。 （三）管理的限制因素 政府的运行过程受到法律的限制，对于企业管理，其主要运行是在利益轨 道上进行的。 政府机构和管理人员常常对政治气候十分敏感，并直接受政治、法律思想 的影响。按照市场机制的要求去管理，只要顾客愿意购买，它就会大量地生产、 最大限度地获利，所以，经济气候是企业管理的主要影响因素。 （四）物质基础 政府管理所需要的各种物质资源主要来源于税收，有时候也来源于发行债 券，其耗费的资源也是公共的。企业是自主的，其管理所需的物质资源也是自 主的，不需要公开化。 （五）管理人员 政府主要管理人员是选举或任命产生的，选拔政府管理人员在很大程度上 要依赖于他的政治才干和政治倾向性。政府管理人员的职业也相对稳定。在企 业管理中，管理人员一般根据能力聘用，政治倾向并不是主要的影响因素，而 且企业管理人员职业的终身化是不存在的，由于这种“职业生存”的威胁，企 业管理人员往往办事会有更高的效率。 （六）绩效评估 从绩效评估看，行为的合法性、公众舆论好坏、减少各种冲突的程度、公 共项目的实施与效果、公共产品的数量及其消耗程度，是评估政府管理成效的 主要指标。在企业管理中，销售额、净收益率、资本的净收益以及生产规模的 扩大程度、市场占有率的提高，是企业业绩的主要评价指标。政府管理的绩效 评估偏重于社会效益，企业管理的绩效评估则强调经济效益。（七）擅长的任务 政府一般擅长以下任务：政策实施，保证公平，防止歧视和剥削，保证服 务事业的连续性和稳定性，加强社会凝聚力。企业则通常擅长以下方面：执行 复杂的任务，模仿其他组织的成功做法，提供需要迅速适应变化的服务产品， 提供纷繁复杂的服务，提供时尚的服务。 二、政府与企业的联系 政府与企业的联系体现在两个方面，一是政府作用于企业，政府对企业提 供一定的制度规范、实施直接与间接管理、为企业创造发展的环境条件，企业 必须接受政府的制度安排与管理调控；二是企业作用于政府，企业必须承担法 律规定的向政府交纳税收的义务，代表企业职工的特殊利益来参与政府管理与 决策，整个企业的生产力水平制约政府职能的发挥与机构的设置。 国内外政府与企业的关系，主要有以下三种模式，这些模式之间的区别主 要在政府对企业的管理程度不同，政府与企业的联系不同。 （一）政府规制型美英模式 美国和英国为主要代表，政府尽量让市场发挥作用，政府的作用主要是对 市场进行规范和管制，并弥补市场机制的不足，这种模式的主要特点如下： 1充分鼓励自由竞争 2主要用财政和货币政策来调控市场 3不制定