第 12 章 环境规划与管理 12.1 环境管理 12.1.6 中国的环境管理 (1) 环境保护是我国的一项基本国策 在 1983 年 12 月召开的全国第二次环境保护会议上，把环境保护确定为中国的一项基本国 策，这说明了我国政府对环境保护事业的高度重视。这项基本国策是指导我国环境保护工 作的重大方针政策，推动了我国环保事业的发展，使环保工作进入了一个新的历史发展阶 段。 (2) 我国环境保护的基本方针 环境保护“32 字”方针 1973 年第一次全国环境保护会议上正式确立了我国环境保护工作的基本方针：“全面规划、 合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的方针。 2) “三同步、三统一”的方针 1983 年第二次全国环境保护会议上提出：经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同 步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。 3) 环境与发展十大对策 结合我国进一步改革开放的形势，为了适应经济制度转轨过程中强化环境管理的需要，国 家批准出台中国环境与发展十大对策： 实行持续发展战略 采取有效措施，防治工业污染 开展城市环境综合治理，治理城市“四害”(即废气、废水、废渣和噪声) 提高能源利用率，改善能源结构 推广生态农业，坚持不懈的植树造林，切实加强生物多样性的保护 大力推广科技进步，加强环境科学研究，积极发展环保产业 运用经济手段保护环境 加强环境教育，不断提高全民族的环境意识 健全环境法规，强化环境管理 参照联合国环境与发展大会精神，制定我国行动计划。 (3) 我国环境保护的基本政策 20 世纪 80 年代我国制定了环境保护的三大政策。 1) “预防为主，防治结合”政策 坚持“预防为主，防治结合”政策。要把保护环境与转变经济增长方式紧密结合起来，积 极发挥环境保护对接经济建设的调控职能，所有建设项目都要由环境保护规划和要求，对 环境污染和生态破坏实行全过程控制，促进资源优化配置，提高经济增长质量和效益。主 要措施包括：一是把环境保护纳入国家发展、地方的和各行各业的中长期和年度经济社会 发展计划；20 对已开发建设项目实行环境影响评价和“三同时”制度；三是对城市实行综 合整治。 2) “谁污染谁治理”政策 按照环境保护法等有关法令规定，环境保护投资以及地方政府和企业为主。企业负责 解决自己造成的环境污染和生态破坏问题，不容许转嫁给国家和社会；地方政府负责组织 城市环境基础设施的建设，实施建设和运行费用由污染物排放者和负担；对跨地区的环境 问题，有关地方政府要督促各自辖区内的污染物排放者其实承担责任，不得推诿。其具有 措施为：一是结合技术改造纺织工业污染。我国明确规定，在技术改造中要把控制污染作 为一项重要目标，并规定防治污染的费用不得低于总费用的 7；二是对历史上遗留下来的一批工矿企业的污染，实行限期治理。限期治理费用。由企业和地方政府筹措，国家也 给少量资助；三是对排放污染物的单位实行收费。 3) “强化环境管理”政策 要把法律手段、经济手段和行政手段有机的结合起来，提高管理水平和效能。在建立社会 主义市场经济过程，更要注重法律手段。依法管理环境，加大执法力度，坚决扭转一些环 境为代价，片面追求局部利益和暂时利益的倾向，纠正“有钱铺摊子，没钱治污染”的行 为，严肃查处违法案件。其主要措施为：一是建立健全环境保护法规体系，加强执法力度； 二是制定有利于环境保护的经营、财税政策，增强对环境保护的宏观调控力度；三是从中 央到省、市、县、镇（乡）五级政府建立环境管理机构，加强督促管理；四是广泛开展环 境保护宣传教育，不断提高全民族的环境意识。 (4) 我国现行的环境管理制度 1973 年第一次全国环境保护会议以来，我国在环境保护的实践中，经过不断探索和总结， 逐步形成了一系列符合中国国情的环境管理制度。这些制度主要有八项：环境影响评价制 度， “三同时”制度，排污收费制度，环境保护目标责任制，城市环境综合整治定量考核制 度，排放许可证制度，污染集中控制制度，污染源限期治理制度。 1）环境影响评价制度 环境影响评价制度是指对可能影响环境的重大工程建设、区域开发建设及区域经济发展规 划或者其他一切可能影响环境的活动，在事前进行调查研究的基础上，对活动可能引起的 环境影响进行预测和评定，为防止和减少这种影响制定最佳行动方案。 2） “三同时”制度 “三同时”制度是指新建、改建、扩建项目和技术改造项目以及区域性开发建设项目的污 染治理设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的制度。他与环境影响评价制 度相辅相成，是防止吸入污染和破坏的二大“法宝” ，是防治我国环境质量继续恶化的有效 的经济手段和法律手段。 3）排污收费制度 排污收费制度是指一切向环境排放污染物的单位和个体生产经营者，应当依照国家的规定 和标准，缴纳一定费用的制度。我国实行排污收费制度的根本目的不是为了收费，而使防 治污染、改善环境质量的一个经济手段和经济措施。排污收费制度自是利用价值规律，通 过征收排污费，给排污单位以外在的经济压力，促进污染治理，接收和综合利用资源，减 少或消除污染物的排放，实现保护和改善环境的目的。我国从一开始推行排污收费制度就 明确规定，排污费的 20可以适当补助用来发展环境保护事业。 4）环境保护目标责任制 第三次全国环境保护会议规定：地方行政领导者对主管地区的环境质量负责，并作为行政 考核内容之一。 5）城市环境综合整治定量考核制度 1985 年，国务院召开了“全国城市环境保护工作会议” ，会议原则通过到关于加强城市 环境综合整治的决定 。城市环境综合整治是在市政府的统一领导下，以发挥城市综合功能 和整体最佳效益为前提，采用系统分析的方法，从总体上找出制约和影响城市生态系统发 展的综合因素，理顺经济建设、城市建设和环境建设的相互依存又相互制约的辩证关系， 用综合的对策整治、调控、保护和塑造城市环境，为全市人民群众创造一个适宜的生态环 境，使城市生态系统良性循环。1988 年国家发布了关于城市综合整治定量考核的决定 。 该制度的考核内容包括 5 个方面、21 项指标。五个方面包括：大气环境保护；随环境保护； 噪声控制；固体废物处置和绿化。21 项指标包括：大气总悬浮微粒年日平均值；二氧化硫 年日平均值；应用水源水质达标率、地面水 COD 平均值；区域环境噪声平均值；城市交通干线噪声平均值；城市小区环境噪声达标率；烟尘控制区覆盖率；工业尾气达标率；汽 车尾气达标率；万元产值工业废水排放量；工业废水处理率；工业废水处理达标率；工业 固体废物综合利用率、工业固体废物处理处置率；城市气化率；城市热化率；民用型煤普 及率；城市污水处理率；生活垃圾清运率和城市人均绿地面积。 6）排污许可证制度 凡是排放污染物的单位，必须按照规定向环境保护管理部门申报登记所拥有的污染物排放 设施、污染物处理设施和正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度。 排污许可证制度以改善环境质量为目标，以污染物总量控制为基础，规定排污单位许可排 放什么污染物、许可污染物排放量、许可污染物排放去向等，是一项具有法律含义的行政 管理制度。 7）污染集中控制制度 为了改善环境，工矿企业排放的污染物必先行治理才能排放，以减少对环境的污染。一个 时期，我们过分强调了这种单个污染源的治理，追求处理率和达标率。这样做的结果，其 广告不少资金，费了不少劲，搞了不少污染治理设施，但改善区域环境的效果并不十分明 显，总体效益不佳。在环境保护实践中，我们认识到污染治理必须以改善环境质量为目的， 以提高经济效益为原则。也就是说，治理污染的根本目的不是去追求单个污染源的处理和 达标率，而应当是谋求整体环境质量的改善。基于这种思想，与单个点源分散治理相对， 污染物集中控制的环境管理实践中慢慢出现发展起来。污染集中控制是在一个特定的范围 内，为保护环境所建立的集中治理设施和采用的管理措施。 8）污染限期治理制度 污染限期治理就是在污染源调查、评价的基础上，以环境保护规划为依据，突出重点，分 期分批地对污染为害严重、群众反映强烈污染物、污染源、污染区域采取限定治理时间、 治理内容以及治理效果的强制性措施，是人民政府保护人民的利益对排污单位和个人采取 的法律手段。 中华人民共和国环境保护法第 29 条规定：“对造成环境严重污染的企事业单位，限期 治理。对限期治理企事业单位必须如期完成治理任务。 ” 12.2 环境规划 12.2.1 环境规划的基本概念 进行区域和城市环境规划是强化环境管理的一个重要实施步骤，即对不同的区域和城市， 根据自然地理和社会经济的条件，充分考虑环境保护的要求，进行科学的规划，使得住宅 和服务设施、工业区、交通建设、农田、森林和绿地、自然保护区得到合理布局；在建设 项目时，坚持先评价、后建设，继续执行防治环境污染和破坏的设施与生产主体工程同时 设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度和环境影响评价制度，严格控制新污染 源的产生，完善污染治理设施；对于老企业，将企业污染防治规划纳入企业发展规划中， 结合企业技术改造发展清洁工艺，配套建设污染防治措施和“三废”综合利用措施，在提 高企业生产技术水平和经济效益的同时，增强污染防治的能力，减少污染物的排放；将与 环境保护有关的城市基础设施建设纳入城市总体规划中，组织实施。 环境规划是一种克服人类经济社会活动和环境保护活动的盲目性和主观随意性的科学决策 活动，环境规划涉及的领域广泛、影响因素复杂又是一个开放型的动态系统，因而环境规 划必须强调掌握充分的信息，运用科学方法，以保证环境规划的科学性和合理性。但是， 环境规划不可能是理想化的产物，环境规划有多个目标，它又必须符合一定历史时期的技 术及经济发展水平和支持能力，环境规划的影响因素也在不断地变化，因此，规划是有条 件的最优化，是一种合理的安排。 在环境规划的编制与实施中，必须注意以下几项原则： 1). 保障环境与经济社会协调、持续发展 环境问题的产生是伴随着人类的发展过程而产生的，是发展战略的失误，那种只注重经济 发展，忽视环境，甚至以牺牲环境为代价的发展战略，只能在人类历史发展的初期，获得 暂时繁荣，环境问题的恶化将造成对人类的危害、资源的枯竭，进而抑制经济的发展。随 着人类对环境与发展问题的深刻认识，发展战略从单纯注重经济向环境与经济协调发展转 变，环境问题将逐步得到解决，使人类得到持续发展。 环境规划的根本目的是保障环境与经济协调发展，保障环境与经济社会协调、持续发展是 环境规划最重要的原则。为了贯彻这一原则，环境规划必须将环境、经济和社会作为一个 大系统来规划，研究经济和社会的发展对环境的影响（正影响和负影响） ，环境质量和生态 平衡对经济和社会发展的反馈要求与制约，进行综合平衡，做到经济建设、城乡建设、环 境建设同步规划、同步实施、同步发展，使环境与经济、社会发展相协调。 2). 遵循经济和生态规律 环境规划要正确处理环境与经济的关系，保障环境与经济协调发展，必须遵循经济规律和 生态规律。在经济系统中，经济规模、增长速度、产业结构、能源结构、资源状况与配置。 生产布局、技术水平、投资水平、供求关系等等都有着各自及相互作用的规律。在环境系 统中，污染物产生、排放、迁移转换，环境自净能力，污染物防治，生态平衡等也有自身 的规律。在经济系统与环境系统之间的相互依赖、相互制约的关系中，也有着客观的规律 性。那种只遵循经济规律，忽视生态规律的发展战略，会造成环境恶化、危害人类健康、 制约经济正常发展的恶果，只遵循生态规律，忽视经济规律的发展战略也是行不通的，为 实现经济与环境协调发展，环境规划必须既尊重经济规律，也尊重生态规律，两者绝不可 偏废。 3). 提供合理和优化的环境保护方案，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一 环境规划的主要任务是提出合理和优化的环境保护方案，实现环境规划规定的目标。然而 正确的目标、合理