-1-美国民航政策变迁的历史探析美国民航政策变迁的历史探析 摘摘 要：要：考察美国民航运输产业生命周期特征，其民航政策变迁总体经历了四个阶段：起步发展期（20 世纪 40 年代中期以前） 、二战后的严格管制期（20 世纪 40 年代后期至 20 世纪 70 年代中期） 、自由化的放松管制期（20 世纪 70 年代后期至 20 世纪 90 年代中期）及全球化时期（20 世纪末以来） 。美国联邦政府制定了以法律为基础的连续、实用性民航政策，政策类型涉及经济管制（运价、航线、准入及合并） 、投资扶持（资助与补贴） 、非经济管制（安全、公平与环保）等方面，为保障其民航运输的充足、安全、高效发展起到了关键性作用。关键词关键词：民航；政策；变迁；管制；美国美国是全球现代航空的发源地，也是目前民航运输最为发达的国家。民航运输在美国交通运输系统中具有重要地位与作用，在旅客运输中的市场份额仅次于公路，是保障其综合运输系统能力和效率的重要运输方式之一。美国民航政策历史悠久，是支撑民航运输的充足、安全、高效发展的关键因素。1 起步发展期起步发展期1903 年莱特兄弟驾机成功试飞，开启美国乃至全球现代航空的新纪元。此后十余年，飞机技术不断完善，但以通用航空为主（如飞行竞技、表演） 。1914 年，横跨佛罗里达州坦帕湾的首条定期航线开航，揭开美国及全球定期民航的序幕；其后，美国邮政局通过航空邮运推动民航发展。民航机场建设迅速，机场由 1912 年的 20 座增加到 1920 年的 145 座。1925 年，联邦政府通过航空邮政法（凯利法） 授权邮政局全面负责航空邮运合同等相关事务， 凯利法开启美国联邦政府制定民航政策的大门。1926 年美国出台航空商务法 ，通过建立航路及相关导航设施帮助民航发展，并在商务部内成立航空商务局，对飞机、飞行员、航路等进行许可管理；同时禁止联邦政府直接建设、管理及运营机场；其后，有关通用航空的规定也援引该法。1930 年航空邮政法确立通过竞标方式决定合同授予，并首次明确政府拨款成为机场建设资金的主要来源，这与航空商务法 （1926）的规定大相径庭。为应对 19291933 经济大萧条，19331934 年民用工程局共投资 1150 万美元新建 585 个机场，其后取代该项工作的联邦紧急救济局拨款参与了 943 个机场项目（包括新建 55 个机场）的建设。民航机场数（含着陆点）由 1927 年的 1036 座增加到 1937 年的2299 座。与此同时，旅客运价率下降近 50%，成为美国民航史上运价率调幅最为显著的时期。1938 年，联邦政府通过民用航空法设立民用航空局（CAA） ，包括负责航空公司经济管制的民航署、负责独立事务调查的航空安全委员会及主管航路系统建设、运营及维护的部门。 民用航空法终结了民航运输企业的“自由市场” ，CAA 开始对航空安全、航线 莫辉辉,王姣娥. 美国民航政策变迁的历史探析. 中国交通运输中长期发展战略研究M, 中国计划出版社, 2015: 214-221.-2-准入、价格等进行管制，核心内容包括严格限制新企业的进入、禁止企业合并及控制运价与收入；该法确认当时一批主要航空公司拥有航线长期、正式的经营权，引导整个航空运输业进入健康发展时期；同时着手对全国机场进行调查，其后形成的调查报告（1939）建议：机场应该纳入联邦政府的财政支出体系，并要求政府拨款建设和维护机场。1940 年，美国将 CAA 的两个下属机构（民航署和航空安全委员会）重组为民航管理委员会（CAB） ，其余部门组建成民用航空管理局（新 CAA） 。1940 年，美国民航机场数（含着陆点）达到2331 座，较 1930 年年均增长 2.7%。与机场建设相对应，同期美国航空运输业也处于同样的发展水平。1930-1940 年，美国民航旅客运输量和旅客周转量年均增长率达到 20.4%，货运周转量年均增长率达到 63.5%。二战爆发前夕，美国启动了国防起降区建设计划（DLAND） ，预算拨款 4000 万美元。最初基于 DLAND 通过 CAA 资助的机场项目数不超过 250 个，随着 1941 年美国的参战，机场项目数扩张到 399 个，实际上二战期间共有 986 个机场获得资助。联邦政府通过 CAA共拨款 3.53 亿美元维修和修建大量军用机场，并拨款 950 万美元用于民航机场的发展。另一方面，基于国防安全需要，CAB 揽括了对机场塔台的空管权利，其后空管系统成为联邦航空的永久性管理职能。此外，战前民用航空法授权的全国民航调查最终引致 1944 年通过了首个“国家机场计划（NAP） ” ，该计划奠定了联邦政府资助民航机场建设和发展的基础。1940-1945 年美国机场建设处于快速发展时期，1945 年机场达到 4026 座，5 年年均增长率达到 11.5%。民航业雇员则由 1940 年的 2.2 万人迅速增长到 1945 年的 6.8 万人，增长 2 倍多，成为二战期间美国就业增长最为迅速的部门之一2 严格管制期严格管制期二战结束后，联邦政府将 500 多个机场转交地方或州政府管理及使用。随后，为应对战后大批飞行员转业及飞机闲置的需要，1946 年联邦政府通过首个联邦机场法 ，并授权联邦、州及地方政府共同拨款修建机场，但联邦政府最多支付 50%的费用。在随后的 7 年里（1947-1953 年） ，联邦政府通过“联邦资助机场计划（FAAP） ”投入的资助资金累计超过 1.8 亿美元，受益机场数量达到 2258 座（次） ；此外，自 1946 年开始，航空公司开始接受来自政府的补贴以维持小城镇的支线定期航班。1955 年联邦机场法提高 FAAP 资金预算额，并确保各类型机场获得资助的公平性。为应对民航发展的安全问题，1957 年的航路现代化法要求更新国家民航导航系统及空中交管设施，以适应未来航空运输发展的需要，并成立航路现代化委员会。在全面审视联邦政府培育和规范航空运输的作用后，1958 年的联邦航空法废除了1926 年的航空商务法 、1938 年的民用航空法及 1957 年的航路现代法 。该法保留民用航空委员会（CAB） ，将民用航空管理局（CAA）和航路现代化委员会重组为联邦航空署（FAA） 。FAA 的主要职能包括：（1）监管商务航空，并最大限度地促进商务航空发展，提高航空安全，并满足国防需要；（2）促进、鼓励及发展民用航空；（3）控制可航行空域的使用，对民航及军事航空的空域进行管理，以满足双方的安全和效率利益；（4）整合研究、开发导航设施及其安装与运行。此外，该法明确向为小机场提供基本服务的航空公司进行资助，要求每周至少飞行 5 天。1966 年，美国通过交通运输部法 ，建-3-立联邦交通运输综合管理机构交通运输部（DOT） 。联邦航空署（FAA）及民用航空委员会（CAB）被纳入 DOT，并成立管理民航运输的联邦航空管理局。截止 1970 年底，FAAP投入的资助资金累计达到 11.75 亿美元，所有资金均来自国家公共财政；涉及机场 10223座（次） ，其中大部分用于机场场道建设，为改善民航运输条件提供了重要保障。20 世纪 60 年代，随着民航运量的快速增长，FAAP 资助已远不能满足民航发展的需要。1970 年通过了为期 10 年的机场与航路发展法（AADA） （又称为机场和航路收入法 ），将因航空扩容而产生的投资从公共财政（一般税收）转移至直接的受益者：旅客、托运人及飞机所有者。该法借鉴联邦州际公路投资发展理念，建立“机场与航空信托基金（AATF） ” 。征税主要内容包括：（1）国内航空客票税 8%；（2）货运收税 5%；（3）始发国际航班收取 3 美元客票附加费等。同时，AADA 制定两个资金配套支持项目：“机场发展计划（ADAP） ”和“规划拨款大纲（PGP） ” 。ADAP 资金对大中规模航空枢纽投资占比为 50%，对小规模航空枢纽的投资占比高达 75%。1971-1975 年，AATF 收集资金 37.72亿元，其中 ADAP 支出 12.96 亿元，涉及项目 2434 个；PGP 支出 4000 万美元，涉及项目1060 项。1976 年出台机场与航路发展法修正案 ，其主要内容包括：（1）扩大 ADAP的资助范围；（2）设立“通勤机场” ，确立疏缓机场的适应范围等；（3）提高联邦政府在ADAP 和 PGP 资助额中的比重，如大中型枢纽由 50%提升到 75%。19761980 年，AATF征集资金 68.55 亿美元，其中 ADAP 支出 27.26 亿美元，涉及项目 3718 个；PGP 支出5680 万美元，涉及项目 975 个。自 20 世纪 50 年代中期至 70 年代中期，美国各级政府对民航的资金资助超过 300 亿美元。截止 1975 年底，美国机场总量达到 13251 个，较 1946 年增长 2 倍多；民航运输飞机2495 架，较 1946 年增长 1 倍多；航线里程 59.7 万公里，较 1946 年增长 2 倍多。航空运输（尤其是旅客运输）发展较为迅速，其市场份额由 1946 年的 2.7%提高到 1975 年的5.77%，民航运输发展成为美国继公路之后的第二大旅客运输方式，货物周转量也由 1950年微乎其微的份额上升到 1970 年的 0.2%。尽管政府的大力支持推动航空运输业的迅速发展，这一期间有 80 家企业申请进入航空运输业，但没有一家获得干线运营执照。3 放松管制期放松管制期20 世纪 70 年代先后爆发了两次世界能源危机，美国经济进入滞涨期，兴于 20 世纪 30年代的凯恩斯国家干预主义束手无策，经济自由主义开始走向统治地位，航空运输放松管制应运而生。1977 年，联邦政府通过航空货运放松管制（ACDA） ，其主要内容包括：（1）放松进入航空货运业的限制；（2）取消对飞机大小的限制；（3）全货运企业可以在没有差别待遇的原则下自行定价；同时首次允许客运业务实行折扣票价。1978 年， 航空客运放松管制法的通过标志着美国近 40 年的航空管制被终结；该法主要目标包括：（1）产业进入与退出，进入经营的限制应予以放松，如经营 60 座及以下客机的飞机无需申请执照，不能为企业指定航线及中停机场；（2）运价规制，如航空公司无需公布费率，CAB 无权冻结费率；（3）企业合并审批权由 DOT 负责；（4）1984 年底中止 CAB，其职能转移至DOT。同时，实行“基本航空服务（EAS） ”计划，加强对支线航空运输的管制（如禁止随-4-意退出） ，为经营小城镇航线的航空公司提供补贴，以确保这些地区的居民享受定期航班服务；该政策不仅恢复了小城镇的航空网络，同时促进了通勤航空的发展，通勤航空公司由1970 年代初的 180 多家迅速增长到 280 多家。1980 年通过的国际航空运输竞争法要求“最大限度地减少对技能过硬业务与市场销售的限制” ，使“国内国际航空运输一体化” ，有力地推动了民航运输自由化进程。1979 年通过航空安全和消除噪声法 ，试图“向机场提供帮助来准备及完成噪声相容性计划” ，并力图使这些计划符合 ADAP 的资助条件。在 19811982 年 AATF 的争议性中断期间，联邦政府连续资助机场援助基金 4.5 亿美元。1982 年通过的机场和航路改善法恢复 AATF 的运作，继续征收 8%的客票税和 5%的货运税，提高航空燃油税率，并设立机场改造计划（AIP） ；AIP 计划涉及 2700 个机场，其中 600 个为公共运输机场。此外，该法还与 1979 年航空安全和消除噪声法具有相同的授权，即 AATF 适用于噪声相容性计划的相关规定。1982 年的机场和航路改善法经历了多次修订，如 1982 年的持续拨款法 、1983 年的地面交通援助法（STAA） 。1987 年的修正案为机场与航路安全及扩容法 ，除继续延长 A