从规模扩张到结构优化从规模扩张到结构优化我国教育发展方式转变中教育结构的战略性调整高 莉 杨家福 摘要：教育结构调整在教育发展方式转变中具有战略性意义。我国教育结构在类别结 构、专业结构、布局结构和英才教育体系方面存在着诸多问题。本文针对每种教育结构问 题，提出了相应的可能解决策略，建议提高职业型、应用型、非正规教育在教育体系中的 结构比例，注意不同层级教育的专业设置衔接性，将英才教育纳入到教育体系中来，发挥 政府的统筹作用，加强对教育结构调整的预测性研究。 关键词：教育发展方式转变；教育结构调整；体制机制改革 作者简介 高 莉，北京师范大学教育学部 09 级博士研究生（北京，100875） 杨家福，北京师范大学教育学部 09 级硕士研究生（北京，100875）转变教育发展方式，是贯穿我国现阶段教育改革的主题和重点。教育发展方式是实现 教育发展的方法、手段和模式，是指推动教育发展的各种发展要素投入及其组合的方式， 其实质是依赖什么要素，借助什么手段，通过什么途径，怎样实现教育发展。教育发展方 式反映了教育的规模、结构、过程、质量和制度等方面发生根本性变化所呈现出来的总体 特征，其中教育结构调整在宏观教育发展转变中具有战略意义。 教育结构，从宏观上反映了一个国家的教育政策、教育倾向及教育价值观，既是国家 政府调控教育发展的重要途径，也是人们理解、评价一个国家教育发展水平的重要标准。 之所以说教育结构调整在教育发展方式转变中具有战略性意义，是因为教育结构调整为发 展要素的有序流动与有效组合确定了基本框架。首先，教育结构调整本身含有优化“教育 结构”这一要素的要求。其次，教育结构决定了教育投入的使用方式，教育投入是教育发 展的基础，在教育投入总量给定的条件下，教育经费按照什么比例在各级、各类教育中分 配，直接决定了教育产出的效能。再次，教育结构调整对于要素组合提出了新要求，教育 结构调整要求资本、劳动、技术、技能、学生等发展要素跨越教育的类别边界向亟待加强 的教育类别，如职业教育流动，要求资本和人力（“劳动”与“技能”两个要素的复合体） 向急需发展的教育类型流动。1 教育结构优化，是指教育纵向子系统的级与级之间、横向子系统的类与类之间的比例 关系和相互联系得到合理调整。目前教育结构在类别结构、专业结构、布局结构和英才教 育体系等方面存在着诸多问题，因为每种结构问题的原因和表现各有不同，有的涉及到教 育体制问题，有的则涉及到运行中的教育机制问题，需要对症施药，对不同的教育结构问 题予以不同的解决方案。本文从如下四个方面进行粗略阐释。一、一、优化教育类别结构优化教育类别结构 教育类别结构，是指各大类教育在校学生数占全部教育系统在校总人数的比例，以及 各大类教育在校学生人数之间的比例关系，主要是协调发展学术型、应用型和复合型等各 类型人才培养的规模和比例。2目前在教育类别结构方面，最应该关注普通教育与专业教 育、正规与非正规教育的合理配比问题。 普通教育与专业教育的结构矛盾。中等教育的结构问题主要是普通高中和中等职业教 育间的合理配比问题。从 2000 年到 2005 年的数据来看，全国普通高中在校人数从 1201 万 人增加到 2409 万人，而中等职业学校招生仅从 1229 万人增加到 1600 万人，2005 年职业 教育在校人数和普通高中在校人数之比跌至在 2:3 左右，其中尤以 2001 年中等职业教育在 校生规模达到最低，2004 年中等职业教育在校生规模占普通教育规模达到 38.6%，中等职业教育增长速度明显滞后于普通高中教育增长速度。这种趋势直到 2005 年国务院关于大 力发展职业教育的决定 等若干重要政策文件出台后才得到遏制，在国家以大力发展职业 教育为突破口，加快普及高中阶段教育，促进各类教育协调可持续发展的政策下，职业教 育在校人数才有所缓慢增长，到 2010 年普职两者比例大体相当，2010 年达到 2231.8 万人， 比 2005 年增加 631.8 万人，年均增幅达 8%。在调整、维持和加强中等职业学校规模的基 础上，要通过制度建设和采取有效政策举措，提升职业教育的吸引力，提高职业教育质量。在高等教育中，这种结构矛盾体现在专业性教育和学术性教育的合理配比关系上。自 1990 年试办第一个专业学位以来，我国专业学位教育发展迅速，2009 年我国扩大招收以应 届本科毕业生为主的全日制硕士专业学位范围，国家专门追加 5 万人的招生指标用于全日 制专业学位，专业学位研究生占招收硕士生的比例从 2008 年的 7%提高到 17%,3专业学位 研究生历年累计招生 86 万人。但以 2010 年教育统计数据来看，我国专业博士在校生数量 是 254732 人，学术型博士在校生人数是 4218 人，两者的比值是 60:1；学术型硕士在校生 数量是 1062020 人，专业性硕士在校生数量是 217446 人，两者的比值是 5:1。目前，我国 仍处在工业化、城市化过程中，需要高等学校培养大量的实用型专门人才和技能型人才， 而学术型人才的需求量有限，劳动力市场上每年可提供的学术型人才岗位不超过 20 万人，4由 此，需适当压缩学术型研究生招生规模，进一步扩大专业硕士、专业博士的招生比例，调 整专业性教育和学术性教育的结构比例，以适应人才市场的需求。 正规教育与非正规教育的结构矛盾，主要是指全日制教育、业余教育、短期培训、广 播函授、卫星电视教育等等各种办学形式之间的比例关系不合理。5在我国的教育体系结 构中，全日制的正规教育体系较为完善，构建了从学前教育到研究生教育的正规教育体系， 但非正规教育很为薄弱，还没有受到应有重视，甚至缺乏对短期培训等形式的教育制度安 排。2010 年，学历教育（高等教育和中等教育）在校人数 13429 万人，而非学历教育在校 生人数 5624 万人，学历教育与非学历教育人数之比是 2.5:1；非学历教育中，中等职业教 育中资格证书培训在校生 452 万人，岗位证书培训在校生 524 万人，就我国数亿人的劳动 力大军来看，岗位培训和进修培训是获取知识和技能的主要途径，但其教育规模还远远不 能适应、满足劳动力的知识需求和社会科技发展。目前我国技能型人才尤其是高水平技能 型人才严重短缺，人才结构与就业结构、产业结构不匹配，严重制约着我国产业升级和经 济发展方式转变。例如，2008 年，在我国全部法人单位中，有职称的专业技术人员总数为 4548 万人，而中级工及以上的技术工人总数为 2285 万人，后者仅为前者的一半，呈严重 倒挂现象；中级工及以上等级的技术工人数仅占全国法人单位生产工人和第一线服务人员 总数（1.7 亿人）的 13.5%，比例严重偏低，不适应我国未来产业升级和产品质量提高的需 要。6特别是我国城市化进程中的农村转移劳动力数量众多，2009 年全国农民工总量为 2.3 亿人，新增加“两后生”人数为 443.1 万人，7学历较低，且大多没有受过职业培训。 教育类别结构直接决定了教育所培养的人才结构，在此背景下，调整教育类别结构显得尤 为重要。 长期来，教育类别结构矛盾一直持续，是源于几方面的原因：一是，传统思想上，社 会上重普教、轻职教，重学术型、轻应用型教育，重正规教育、轻非正规教育的问题仍很 突出，职业型、应用型教育没有得到应有的重视；二是，职业教育管理体系的弊端没有很 好解决。长期以来，我国职业教育管理体制沿袭的是“条块结合、以块为主”的管理格局， 所形成的模式是“谁办学、谁管理、谁受益”，办学与管理合二为一。管理部门主要分三 块：教育部门、劳动部门和行业协会等，8职业学校有教育部门管理的职业学校、劳动部 门管理的技工学校，还有农业部门管理的农业广播学校等。随着经济社会发展以及政府职 能的转变，这种条块分割式的管理体制已暴露出越来越多的问题，如多头管理、职能交叉、统筹乏力、资源难以形成整体优势、办学效益较低等。三是，非正规教育中，职业培训等 教育形式没有受到重视，缺乏相应的制度安排。由此，相应的战略性调整是：在普通教育 与职业教育的结构比例上，加大职业教育和专业性教育的比重，增加专业硕士与专业博士 学位授予总量；在正规教育与非正规教育的结构比例上，加大非正规教育即继续教育的比 重，尤其是农民工转移培训与职业培训的比重，并且提高职业培训的层级，以解决“技工 荒”问题；在职业教育内部，进一步优化专业设置，加大技能型人才培养比重。二、二、优化教育专业结构优化教育专业结构 教育专业结构问题，指的是中等专业学校和大专学校的系科专业的比例结构是否合理， 专业设置是否与劳动力需求相符合，不同层级同一专业的纵贯结构是否合理。 以 2009 年中等职业学校招生专业结构为例，生产工人、农业生产者和第一线服务人员 岗位的专业招生数为 430 万人，仅相当于招生总人数的 49%，专业技术及管理类专业招生 440 万人，占招生总数的 51%，由于第二类专业中大约有 15%会作为第一线生产和服务人员 培养，因此，从中等职业教育招生总规模看，蓝领职业岗位大约只占 57%，白领岗位占 43%，与高等院校毕业生培养方向相近，容易造成供大于求。在 2009 年计算机及信息技术 专业招生中，大学本科招生 28 万人、专科 23 万人、中职 112 万人，财务会计专业本科招 生 16 万人、专科 28 万人、中职 38 万人，学前与小学教育专业大学本科招生 3 万人、专科 5 万人，中职 34 万人。9不同层次院校的专业培养同一化，中职与大学本专科重复设置， 在未来劳动力市场上很容易导致供远大于求的情况。 究其原因，最重要的是在教育体制关系上。首先，政府缺乏对高校专业和职业教育专 业的统合统整机制。在我国，由于“条块结合、以块为主”的管理格局，高等教育和职业 教育分属于高校、职教两种不同的教育体系和不同层级的管理体系中，政府缺乏对二者内 部间、二者与市场需求的整体统合统整机制。其次，受组织利益影响，一些地方性职业院 校热衷“学校升格”，有的质量不好、低层次的职业学校不甘心退出市场，期望通过学校 升格以维持学校存在；有的职业院校培养质量虽好，但在发展过程中盲目追求“升格化”、 “学历化”，在升格过程中，却失去了原有的“职业性” ，造成了中职与大学本专科专业重 复设置，人才培养目标趋同。再次，专业设置不合理。一方面，政府对职业教育专业设置 宏观调控力度不足，专业数量、种类未能按照国民经济发展需要保持结构均衡；对专业设 置规划滞后于产业结构调整升级，过时专业未及时淘汰，而新兴急需专业又难以跟上产业 结构调整导致的就业结构变化。另一方面，在专业设置上，学校倾向于开设一些准入门槛 低、无需添加实验、实训所需场地和教学仪器设备等固定资产的专业，或大量开设热门专 业以吸引生源，而这些专业多与大学本专科重复设置，在劳动力市场容易造成供大于求的 局面。 为此，要解决教育专业结构优化问题，可能有如下几种策略：首先，要加强对中职、 高校等不同层级教育的统合机制，按照教育部中等职业学校专业设置管理办法（试行） 、 中等职业学校专业目录（2010 年修订） 、 全日制普通高校本科专业设置目录等规定， 对高校本科、高职教育、中职教育的培养目标和专业设置作出清晰、明确、不同的定位指 导和专业设置规定，特别是突出职业教育的“职业型” 、 “应用型”特点。其次，建立人力 资源供需联动机制。政府层面，教育主管部门和政府发展计划部门、人力资源和社会保障 部门加强合作，构建劳动力市场供需信息对接机制，发展计划部门在制定产业发展规划时， 应同时测算所需人才数量、类别、质量，并将相关信息及时提供给教育主管部门，人力资 源和社会保障部门应准确统计就业数据，将人才短缺与过剩信息及时传递给教育主管部门， 教育部门也应加强和农业、工业、商业服务业等行业主管部门沟通，及时动态掌握各行各 业人才需求，教育部门根据当前和未来的人才需求，合理调整教育结构，使教育结构与就业结构动态均衡，和产业结