积极构建一体化大交通深圳市交通管理体制改革探索与实践 孙福金华金辉交通是一个城市经济社会可持续发展的基础， 创新交通管理体制，不仅是行政管理体制改革的重要 内容，更是推动城市持续快速发展的重要保障。深圳 市从上个世纪80年代开始，就沿着一体化大交通的方 向，不断改革探索。路运输、水路运输、空运、铁路运输和邮电通信集 于一个部门管理和协调（具体的机构设置形式在不 同的阶段有所不同）。运输业管理集中统一，较好 地解决了各种运输方式的衔接问题，推进了客货联 运，充分发挥了各种运输方式的优势，促进了运输 市场的开发，增强了综合运输能力，较好地推动了 商贸、旅游等行业的发展，增强了深圳市作为区域 性客货运输中心的功能。一、立足“大行业” ， 构建大运输管理体制深圳市建市之初，整个区域划分为特区内和特 区外，特区内为城区，特区外为宝安县；且特区内处 于大开发大建设时期，各个领域的建设任务繁重。为 推进深圳经济特区大发展，将整个城市建设系统划分 为三个大环节：城市规划、城市建设、城市管理，政 府职能按此三环节进行配置，且特区内和特区外实行 不同的管理办法。交通运输管理体制就是在这种大的 管理格局下逐步构建的。总体上，交通规划由市规划 部门负责，特区内市政道路建设和管养分别由市建设 部门、城市管理部门负责，特区外公路由交通部门下 设的公路管理机构负责，市交通运输部门主要负责客 货运输业。为使各种客货运输适应经济社会发展的需要， 深圳市在上世纪80年代初期就打破多头管理、行业 分割、政企不分的传统体制，实现运输方式由分散 单项管理向多种运输方式统筹综合管理转变，将公二、立足“大系统” ， 构建大交通管理体制现代交通系统是一个立体化、综合化的系统， 客货运输业是其中一部分，整个系统主要包括基础设 施系统、客货运输系统、交通控制系统（交通标志、 信号等 ） ，三个系统密切联系、相互促进、相互制 约，尤其是基础设施系统如果满足不了客货运输的要 求，运输业内部尽管运输方式能做到有效衔接，但仍 难达到最佳效果。尤其是经过30年的快速发展，深圳 市逐步发展为一个初具规模的现代化城市，经济社会 和城市的发展都迈向新阶段，同时面临着科学发展的 新形势，加快转变经济发展方式，加快社会建设等已 成为新时期的重要使命。经济转型、社会转型和城市 转型，要求城市交通管理体制进行新的变革，建立在 特区成立之初大开发大建设基础上的三个系统分离的28管理模式已不适应新的发展要求。为此，在2009年实 行大部门制改革时，深圳市按照系统整合、综合管理 的思路，将相关职责与机构予以整合，成立了综合性 的交通运输委员会。通过改革，将分散在交通、规划、交警、城 管等多个部门的职责予以归并，具体包括：规划部 门负责的组织编制城市综合交通规划；交通部门负 责的全市交通运输方面的行业管理；交通警察部门 负责的依附于道路上的交通信号灯、电子眼、显示 器、交通标牌、标识、标线、护栏等交通设施的管 理；城市管理部门负责的道路上的路灯、绿化等附 属设施的维护和管理；建筑工务部门负责的市政道 路、桥梁及相关交通设施等政府投资工程项目的建 设等职责。基本将三大系统的职责归并到交通运输 委员会，形成了大系统管理格局，为优化组合各要 素、发挥整体效能提供了重要保障。彻底改变了二元管理格局，改善了整个路网建设，提高了道路使用效能，提升了城市化水平。四、立足“大区域” ，实行特区内外一体化管理深圳市的城市发展道路，先主要发展中心城 区，后辐射到外围。与此相应，城市交通管理表现为对原特区内实行垂直管理，区政府不承担交通运输管理职责；对原特区外则实行分级管理，特区外的区政府设有运输部门和公路管理部门，市里主要是指导。随着全市城市化水平的整体提升，这种特区内外二元管理模式与“特区一体化”的要求不相符。为此，在深化改革中，从促进区域整体发展要 求出发，打破了区域上的二元管理模式，由市交通 运输委员会统筹全市道路规划建设和客货运输，各 区不再履行相关职责。改革后，交通运输由二元管 理转为一元管理，由分散发展转为一体化发展，交 通运输资源不仅在全市范围内得到优化配置，而且 还能更好地与珠江三角洲其他城市有效对接，提升 了区域交通管理水平。三、立足“大路网” ， 整合公共道路管理职责1993年， 深圳市撤县建区，全市实现了城区 化，但公共道路管理仍沿袭城市化之前的二元管理 模式，即公共道路分为市政道路和公路两类，市政 道路网主要在原特区内，公路网主要在原特区外。 在管理体制上，市政道路实行规划、建设、管养三 分离，规划由市规划部门负责，建设由市建筑工务 部门负责，养护管理由城管部门负责；公路则是规 划、建设、管养一体，均由市交通部门下属的公路 局负责。由于两个路网的规划不统一，路网建设、 运营、管养等职能被分割，多头规划、分头建设、 缺乏统一建设标准和统筹，造成各道路建设项目孤 立、分散，难以互联互通，路网不完整，断头路较 多，特别是原特区内外交通设施差异悬殊，难以适 应城市发展的需要。为此，深圳市打破公共道路的 性质区分，统一按城市道路管理，即统一规划、统 一设计标准、统一管养标准、统一执法规范，统筹 安排建养资金，并明确由市交通运输委统一负责，五、立足“大部制” ， 探索决策与执行相分离的管理模式在完善大交通运输体制过程中，围绕改革后如 何更好地促进各种运输方式的衔接、路网的有机统 一、区域发展协调等目标，对交通部门的组织结构进 行了不断探索。2001年改革时，探索将决策、执行、 服务职能相对分离，市局机关作为决策层，主要负责 制定规划、政策标准和监督协调；按区域和专业设立 了8个分局作为执行层，重点负责行政执行、运输市 场监管和执法等；并设立了5个办事处作为服务层， 具体承担为行业企业、经营业户、市民提供交通运输 领域的行政许可管理、证照审验发放等服务事宜。这 次改革，改变了过去上下层级职能“同构” ，且各自 集决策与执行职能于一身，系统内组织结构缺乏科学 合理性的状况。2009年大部门制改革时，进一步完善29改革与管理实践了决策与执行相分离的结构。一是重组了决策层的内 设机构，按照综合统筹、运输管理、规划建设三类进 行优化设置；二是改变执行层的设置，从便于区域统 筹要求出发，合理设立了若干执行与服务机构。经过 改革完善，交通运输管理结构更加优化合理，在内部 实现了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协 调，在外部能更好地推进行业发展、区域发展，保障专项规划和城市规划” 、 “交通功能和空间安排”方 面，规划部门涉及交通的城市规划和空间安排由交通 部门审查并提出意见，交通部门的交通专项规划和交 通功能设计交由规划部门审查和统筹，实现了交通专 项规划和城市规划、交通功能和空间安排的双统筹、 双审查，形成了各定其位、职能错开、权责一致的分 工协作机制。二是与城市管理部门建立业务协调小组 制度，实现道路养护、道路灯光照明、绿化、户外广 告管理的无缝衔接。三是建立市交通运输委员会与各 辖区政府交通发展管理联席会议制度，由交通管理部 门和区政府分管领导联合召集，每月召开一次，就辖 区交通发展管理的各项事项沟通研究，以快速推进辖 区交通工作。另外，与公安交警部门建立了协同执法 等机制。（作者系深圳市编办副主任； 深圳市编办体改处处长）（本文压题图片是河南省郑州市惠济区编办魏巍的摄影作品）交通运输部门虽然实现了大行业、大系统、大 区域，但要使交通运输各项工作的发展切合实际，必 须与规划等相关部门和各区进行良性互动。为此，市 交通运输委员会主动协调，依业务需要同相关方建立 了由交通管理部门统筹、多方联动的工作机制。一是 与规划部门建立了交通规划联合工作小组，在“交通把“扩权强镇”落在实处 山东省编办山东省威海市成山镇是山东省确定的省级经济 发达镇行政管理体制改革试点，该市围绕创新镇域 体制机制，积极推进“扩权强镇” ，解决了经济发达 镇“责大权小” 、 “脚大鞋小”等制约发展的实际问 题，加快了新型城镇化建设的进程。一是坚持能放则放，扩大行政权限。第一，下 放审批权限。采取统一签订委托协议、统一规划操作 流程、统一组织业务培训、统一授牌授印的形式，在 规划、城建、治安等领域，依法授权或委托成山镇行 使部分荣成市市级行政审批许可和执法权，共梳理 下放审批权限57项。第二，简化审批程序。凡是涉及行政许可、行政处罚事项，需由荣成市市直相关部 门名义做出的，各有关部门做到无责任签章（即见章 盖章） 。建立“工业项目审批绿色通道” ，优化后的 工业项目审批时限从以前的148个工作日缩短到现在 的平均35个工作日左右，大幅提高工作效率。第三， 优化便民服务。所有授权或委托成山镇的行政许可和 审批事项，全部进入镇便民服务中心实现“一站式服 务” ，采取并联服务、委托代办、职能归并等方式， 极大方便了企业和办事群众。二是坚持做大做强，提升财力保障。第一，争 取 上 级 资 金 支 持 。 省 财 政 3年 试 点 期 无 偿 补 助 资 金30市民便利出行。六、立足“大协调” ， 健全部门间协调联系机制