1第一章第一章 概述概述 第一节 文书档案整理的含义一、文书、公文、文件及其关系 文字的产生和应用是人类社会由野蛮时代过渡到文明时代的重要标志之一。 人们在利用文字进行记录、交流和传递信息的同时，就产生了文书，文书包括 公务文书和个人文书。由于文书具有独特的作用，其在社会各个领域应用十分 广泛，人们出于实际工作的需要，对文书这一事物从各个角度去加以限定，于 是就出现了许多不同概念，如：文书、公文、文件等。 （一）文书 我国早在公元前十三世纪，殷商奴隶制国家机关就开始广泛地应用文书作 为管理国家的工具，产生了我国最早的公务文书。 “文书”一词，最早见于西汉 贾谊新书过秦下：“禁文书而酷刑法，先诈力而后仁义。”王充论 衡别通也有关于“文书”的记载：“萧何入秦，收拾文书，汉所以能制九 州者，文书之力也。” 汉代以后，文书作为公文与案卷的含义才逐步被确定和 沿用下来。例如，汉书刑法志记载：“文书盈于几阁，典者不能遍睹”。 文书是人类在社会实践中记录和传达自己意图时所形成的文字材料，是机关等 单位及个人在工作活动中所形成的各种文件的总称。它包括正式发文、收文、 簿册、图表、函件、音像及电子文件等。 文书除了上述的界定以外，人们通常把在机关、团体、企事业单位中从事 文件收发、进行公文处理的人员称为“文书” 。这是一种约定俗成的习惯叫法。 （二）公文 公文是国家机关、公共组织在履行法定职责、处理公务中形成的具有规范 体式的文书，是传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、布置和商洽工作，请 示和答复问题，报告和交流情况的工具。 “公文”一词，出现于东汉末年和三国 时期。后汉书刘陶传：“州郡忌讳，不欲闻之，但更相告语，莫肯公文” 。三国志魏志赵俨传中也有“辄白曹公，公文下郡，绵绢悉以还民” 的记载。 公文包括机关收到的和发出的所有的正式文件，也包括机关内部使用的一 些文件。1996 年中共中央办公厅关于印发中国共产党机关公文处理条例的 通知明确，党的机关公文种类主要有：决议、决定、指示、意见、通知、通报、 公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要。2000 年国务院发布国家行政机关公文处理办法规定了行政机关公文的 种类，主要有：命令（令） 、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请 示、批复、意见、函、会议纪要。按照行文关系可分为上行文、平行文、下行 文。 公文是文书的一种，与其它文书相比，具有如下特点： 1具有法定的作者。公文的作者必须是法定的机关，即依照法律或法规成 立并具有法定的职权，能以自己名义行使权利、承担义务的国家机构和社会组 织，包括机关、团体、企业、事业单位，以及在这些机关单位中担负一定责任 并以公职身份出现的机关单位负责人。 2具有法定的权威。由于法律法规赋予机关单位法定的职权，对受文者的 行为产生不同程度的强制性影响，就使其制发的公文具有一定的权威。公文的 法定权威是由制发机关的权威决定的。23具有规范的体式。公文必须具备国家统一规定的规范的体式。党的机关 公文由版头、份号、密级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、 正文、附件、发文机关署名、成文日期、印章、印发传达范围、主题词、抄送 机关、印制版记组成。行政机关公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、 发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文 日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组 成。 4履行法定的程序。公文的制发与生效必须履行法定的程序。发文要经过 草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序，方能使公文生效； 对于收文，要经过签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等程序，才能 使收文的效用得以发挥。 （三）文件文件是国家机构、社会组织或个人在履行其法定职责或处理事务中形成的 各种形式的信息记录。 “文件”一词，大约出现在清末，当时在外交文书中提到 “寻常往来文件”，“交涉文件”等。宣统三年五月，朝廷颁布的内阁属官 官制，将“掌本阁公牍文件”，作为承宣布厅职责之一。文件包括各种形式 和特点的公文簿册、证件、图表、照片（底片） 、录音带、录像带、机读材料等。 按文件的形成者划分，文件有公务文件和私人文件；从文件的法定效力划分， 可分为正式文件和非正式文件；从文件的载体形态上划分，可以是纸制印刷或 手抄的文字或图表文件，也可以是用磁记录、感光记录的方式将信息符号记录 在相应的载体上的文件；按照文件使用范围划分，可分为纯文本文件即非文书 文件（如计算机源程序文件、原始数据文件等均属于纯文本文件）和带格式文 本文件，即文书文件（例如文章、报告、书信、通知等都属于文书文件） 。（四）文书、公文、文件的关系 文书、公文和文件这三个概念在日常工作中经常使用，其基本含义是一致 的，都是指国家机关及其他社会组织在工作活动中形成和处理的收来文件、发 出文件以及机关内部所使用的文件材料，即公务文书，从这个意义上讲，三者 可以通用。但是，这三个概念在使用中有着一定差异。文书一词，可以作为所 有文件材料的总称，是一个整体概念，人们常将关于某一问题的来往文件，称 为“来往文书”，而不将一份文件称为一份文书或一份公文。公文是指各机关 单位为了办理公务而产生的文书或者文件。它是公务文书或者公务文件的简称。 文件同文书一样，有时也可以指文件材料的总称。如一次大型会议，会议结束 之后，要将会议文件立卷归档保存。这里说的文件，即指会议形成的有规范格 式的正式文件，如会议纪要、决议等，也包括会议进行中的简报、领导讲话、 代表发言、会议记录，甚至还包括录音、录像、照片等有关资料。但是，对于 一些重要的文件，如：中共中央文件、国务院文件等具有规范格式的正式文件， 人们往往称之为“文件”，而不称文书或公文。文书、公文、文件产生的历史 时期不同。不同时期侧重于不同的叫法，后人承袭历史，文书、公文、文件这 三种叫法一直沿用至今。 二、文书档案整理的方法 文书档案是机关、团体、企事业单位在行政管理事务活动中产生的，由通 用文书转化而来的档案的习惯称谓。包括命令、指示、决定、布告、请示、报 告、批复、通知、信函、简报、会议记录、计划和总结等。本书所讲的“文书3档案”，如无特殊说明，是指区别于科技档案、会计档案、声像档案的那部分 档案。 文书档案整理就是将机关单位在公务活动中形成，已经办理完毕的应当归 档的文书，按照一定的原则和要求，进行科学的分类、排列、确定保管期限、 组卷（装盒） 、编目等工作，使之系统化、条理化的过程。在日常工作中，人们 经常把文书档案整理说成是文书立卷，事实上，文书立卷是文书档案整理工作 中的一项重要内容，从文书转化成档案的角度来看，二者没有本质的区别。对 于文书档案的整理，我国沿用了以“卷”为保管单位和以“件”为保管单位的 整理方法。以“卷”为单位整理文书档案就是我们通常所说的“文书立卷” 。以 “件”为单位的整理方法，即按照归档文件整理规则对归档文件进行整理， 也叫归档文件整理。 （一）归档文件整理方法 2000 年 12 月 6 日，国家档案局、中央档案馆发布了我国档案工作的行业 标准归档文件整理规则（以下简称规则），2001 年 1 月 1 日起施行。 规则是从实际出发,坚持简化、兼容、灵活和前瞻原则，规定归档文件整理 方法。简化原则就是简化整理工作程序，减少手工劳动，提高工作效率；兼容 原则就是适应不同的档案管理方式，减少新方法与现实工作的抵触；灵活原则 就是让规则使用者从实际工作出发，选择合适的具体做法；前瞻原则就是 适应未来机关办公自动化和档案管理现代化需要，符合文档一体化发展趋势。 由于我国地区差异性大，各地对规则实施所需条件的准备也不相同，因此 将规则作为推荐性行业标准，放宽对实施规则过渡期的要求。在一段 时期、一个地区不同单位，允许归档文件整理方法与文书立卷两种整理方法并 存。 1归档文件整理方法的优点 规则采用与传统立卷方法完全不同的思路，从“简化整理、深化检索” 出发，对归档文件整理工作的许多环节进行了调整或简化，使归档文件整理方 法较文书立卷显示出其优越性。 （1）简化整理环节，提高工作效率。归档文件整理方法的主要工作步骤包 括装订、分类、排列、编号、加盖归档章、编制归档文件目录、装盒等。与文 书立卷相比较，省去了组合案卷、编写页号、拟写案卷标题、编制卷内文件目 录和案卷目录等程序，取而代之的是实行文件级管理，免除了繁琐、复杂的组 卷过程。 （2）便于管理，方便利用。归档文件采用以件为单位的整理方法，有利于 对归档文件的管理和保护。提供利用档案可针对利用者需求提供所需某份档案， 而不是一本案卷，减少档案在利用中的间接磨损。在档案使用过程中，避免因 组卷不当等人为因素所造成的查询困难。档案进入档案馆以后，便于对档案进 行修复、缩微、复印、数字化、鉴定和销毁等工作。 （3）便于实现计算机文档一体化。能充分发挥计算机存储量大、快速检索 的优点。文书处理和档案管理是相互衔接的机关工作的两个流程，具有许多共 同之处。归档文件整理方法的应用，调整了立卷归档工作流程，使办理完毕的 文件能够直接进入档案整理环节，做到随办随归。收文、发文可以直接在计算 机上进行登记，将文书处理和档案管理工作紧密地结合在一起，推动了文档一 体化的最终实现。 （4）有利于档案的编研开发工作。运用归档文件整理方法整理档案，便于4档案工作者更好地深化档案信息资源的开发与利用。归档文件整理方法是直接 对单份文件加工，与之相对应的检索工具直接深入到文件，它所能提取的检索 信息较传统案卷级检索工具要丰富得多；通过利用计算机，它能直接根据每份 文件的特征、文号和摘要进行检索查阅，并通过关键词与其他文件进行关联， 便于深层次的加工，实现开发档案信息资源。2归档文件整理方法的弊端归档文件整理方法以其简化、兼容、灵活的特点，受到机关等单位的普遍 欢迎并得到广泛应用。然而，这种方法也存在一定弊端，主要表现在： （1）不便于档案统计。归档文件整理方法实行以件为保管单位，同样一 个单位每年归档档案的保管单位数量就会大幅度增加，若干年后，机关档案室 形成的档案会给清点、移交带来较大工作量。档案进馆以后，这种小的保管单 位同样会给档案馆带来统计、清点的麻烦。 （2）档案易丢失，不利于保管。纸质档案具有原始记录性的属性，档案 的查阅对象仍然是纸质文件，而不是电子文件。每当查阅档案时，都要从档案 盒中抽出原始文件，单份文件的重复使用，会给档案造成直接损害，也容易发 生借阅者或提供利用者忘记归还等情况，给档案保护及安全带来隐患。 （3）以件为单位管理，随办随归，在一定程度上会破坏文件之间的有机 联系。在机关工作中，同一件事往往由多个部门承办，形成不同文件。如果按 照组织机构分类，这些不同部门形成的文件就要存放于不同的档案盒内，割断 了文件之间的互相联系，看不出事件的产生发展过程，从而在一定程度上影响 了档案的利用。在提供利用时，该事件的文件材料需要分别从不同的卷盒内调 出，增加了档案工作人员的工作量。 此外，归档章直接加盖在归档文件上，不利于档案的长久保存和整洁美观。第二节 文书档案整理的意义和组织一、文书档案整理的意义文书档案整理工作，是建立档案实体管理秩序，对所保存的档案进行有序 化、条理化和系统化的一项档案管理的主要业务工作，在档案整体管理中具有 重要意义。首先，文书档案整理工作是档案业务建设的核心环节。在整个档案管理工 作中，档案整理工作处于承上启下的地位。档案的整理，有利于健全和完善档 案收集工作。档案文件通过文书或业务部门初步整理移交给档案管理机构，还 需要进一步系统化、条理化整理，如基本的分类、组合、排列和编目等工作， 同时通过整理，可以进一步了解和检查档案收集工作的质量，发现收集工作中 存在的问题，督促和改进档案收集工作；整理工作又是档案鉴定工作的基础， 档案经过系统有序的整理，使档案完整、清晰地展现出来，才能进行科学的鉴