新时期上海“街道社区” 的治理现状及对策建议李乐自1991年民政部提出“社区建设”以来，当代中国社会推进社区建设的 探索逐步深入，形成了上海模式、天津模式、沈阳模式、江汉模式等若干各 具特色的社区治理模式。本文以浦东新区潍坊新村、南码头和花木等三个街 道社区为例，对上海中心城区的社区治理模式现状及特点进行简要阐述，提 出对上海下一步推进完善社区建设工作的一些思考。侩旧旧健做 一、社区治理“上海模式”的现状 隧 (一)背景上海中心城区的社区治理模式处于转型调整阶段。该阶段主要呈现以 下特征：一是社区治理主体多元化。在党政组织继续发挥主导作用的同 时，群众组织、社会各方、社区单位等主体共同参与社区治理。二是社区 治理层级“扁平化”。由垂直科层结构转变为横向网络互动结构，从单一 的自上而下式管理结构转向各主体平等协商共治的格局。三是社区治理机 制综合化。这种综合性的机制体系中不仅包括行政管理机制，而且还有法 律机制、市场机制、社团机制和公约机制等，体现了更多的制度弹性和人 文精神。近年来，这种处于转型期的社区治理取得明显成效，基层民主建 设进一步加强，社会活力得到培育和释放，社区服务、社区环境、社区文 化等方面的水平普遍提升。(二)定位 上海中心城区的社区治理，属于初步具有政社合作特征的行政主导型模式。上海社区治理模式的特色在于将社区定位于街道层面，形成“街道社 区”，把社区治理与“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革 相结合；重点是政府在街道社区进行的第三级管理，并与社区共治、居民小 区自治相结合；核心是推动市、区两级政府及各有关职能部门的权力下放和 分权，以街道办事处为主体，强化政府在街道社区层面的行政权力和行政效 能。同时，在居委会所属的居民小区构筑起第四级管理与服务网络。“上海模 式”既坚持党政组织在社区发展中的传统主导作用，同时也强调要在行政力 量与社会力量相结合的基础上培育社会共治、促进小区自治，通过街居各层 面的政社合作联动发展社区的各项事业。(三)街道社区治理的基本格局 党工委领导+行政管理+社区共治+小区自治。近年来，浦东新区潍坊等街道结合自身实际，一直在努力探索从行政主导型社区治理模式向政社合 作型模式转变。街道在完善党工委领导、行政管理与小区自治的同时，积极 搭建社区政社合作平台，建立健全社区共治机制，初步形成了“党工委领 导+行政管理+社区共治+小区自治”的社区治理格局。社区(街道)党工委对社区工作实行全面领导。以潍坊街道为例，2004 年9月，潍坊社区(街道)党工委成立，从而迈出了由街道党工委向社区党 工委过渡的标志性一步，率先在党的领导社会化方面进行了有益的探索。原 街道党工委的内设机构调整为四个工作部门(简称“三部一室”)：组织人事 部(居民区工作部)、社会工作部(社会综合党委)、宣统文化部和党政办公 室(行政事业上作部)。社区(街道)党工委依托社区党员代表会议、社区 党建工作会议等载体，对社区内党的基层组织和党员进行分类指导，加大协 调力度，整合各方资源，全面推动形成社会化、开放型的新型领导方式。社区治理中的行政职能，主要由街道办事处及社区管理委员会来承担。 随着“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制的逐步完善，城市管 理重心逐步下移，街道办事处的行政职能不断增强。除了没有人大政协外， 街道被授予部分城区规划参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权等权限，工作任务多达150多项，其职能已完全涵盖了一个区域性政府的全部 职能。从2007年5月起，浦东新区进一步强化街道的社会管理和公共服务职 能。全区12个街道全面实行“提高公共财政保障，强化功能区域统筹，实施 部门预算管理”的公共财政保障机制，把街道招商引资职能上移功能区域管 委会，街道工作重心进一步向社区管理与服务集聚。以街道办事处为核心组建社区管理委员会的组织创新，增强了街道办事 处对面积较大社区的管理服务力度。比如，花木街道面积约20平方千米，在 镇建制时实行的是“镇管社区”模式，即在镇层面成立社区管理委员会；在 社区层面成立社区管理中心；在小区层面建有居(村)委会或社区工作站。 花木改为街道建制后，原“社区管理中心”更名为“分社区管理中心”。分 社区管理中心的主要职责，是在街道办事处和社区管理委员会的领导下组织 开展分社区综合管理服务工作，负责联系、指导居委会工作，起到了连接政 府行政管理与居民区自治的桥梁作用。社区共治主要依托社区委员会的平台来运作。街道在社区层面构建社区共治结构，建立社区委员会，在社区(街道)党工委的领导下开展工作，下 设若干专业委员会，对社区管理和社区建设发挥议事、协商、评议、监督的侩旧旧懂做 职能，切实发挥了社区委员会集中民意民智、凝聚民心民力的桥梁作用。比如，潍坊街道社区委员会的成员经组织推荐，由社区(街道)党工委领导、 社区党代表、人大代表、政协委员、居民代表、驻区单位代表共40人组成，一均为兼职成员，任期3年。由于有社区各类代表加入，从而使共治结构的运 转更加贴近各类需求，为开展社区共治提供了组织结构上的保障。居民区自治的核心机制是“四会一章一约”。社区基于街道层面的共治， 有更多的异质性；而居民区自治是基于地域性、认同感和生活习性、文化相 似等因素上的自治，具有更多的同质性。街道通过进一步完善“四会一章一约”，深化居民区民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的实践，推动小 区自治建设。在小区党组织的领导下，居民代表会议是小区自治的民主决策 机构，居民委员会是小区自治的工作机构(目前潍坊街道的居委会换届选举 已实现100的直选)，并成立了业主委员会和小区事务监督委员会。每个小 区出台了“四会一章一约”制度的实施细则，规范自治行为，提高自治效率。居委会在工作中，通过事务协调、决策听证、工作评议，以及居民自治章程 和居民公约的施行，整合小区自治力量。二、现行治理模式中存在的主要问题在传统管制方式与现代共治理念的磨合过程中，传统模式为创新机制 “腾”出了一定的治理运作空间，但创新机制的实践基础仍较薄弱，同时，上 海中心城区的现行社区治理模式中仍普遍存在三个方面的问题：一是行政主 导的协调能力有待增强；二是社区共治及自治组织的成长有待加快；三是群 众对社区公共事务的参与度有待提高。(一)街道对辖区内职能部门、社区单位的协调能力仍然较弱 在“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制下，街道作为政府对社会实施有效管理的运作空间，政府的社会管理职能理应在街道层面得 到优化整合。但在实践中，经过前几年的努力，市区两级虽然做到了财力和 管理责任的下移，但相应的社会管理权力和协调权力却未真正到位，“条块结 合、以块为主”的社区管理机制有待完善。这一方面是由于缺乏强有力的制 度和措施保障，另一方面是缺乏能够同时调动条块双方积极性的动力机制。 同时，社区单位参与社区建设和管理的责任不明确，制度不健全，导致社区 单位参与社区建设和管理的积极性不高，动力不足。如社区内无主管单位的 “两新”组织，由于在行政和资产上与街道不存在隶属关系，街道对其往往 “无权”协调；一些有主管部门的社区单位，往往由于行政级别过高、缺乏参 与的回报机制等原因，街道又“无力”协调。(二)社区自治组织和中介组织相对较弱 长期以来，行政化的社区管理模式，使社区自治组织和社会组织的发育缓慢，政府的许多职能无法向外进行转移，无法真正引入社会化、市场化的 社区管理手段。虽然近年来出现了“政府购买服务”的工作方式，但在运作 中与实现社区管理市场化、社会化的要求仍有较大差距。在“E海模式”中， 社区委员会等社区共治组织目前尚处于初级阶段，党政组织和居委会则相对 比较成熟。条线部门的大量任务落实到街道层面后，街道下派任务仍需要由居委会具体承担，“上面千条线，下面一根针”的局面并没有改观，居委会的 行政性负担有增无减，其自治功能得不到充分体现，也使得社区公共资源得 不到更加有效的整合。而社区中的其他社会中介组织则缺乏足够的资源和权 威，还没有足够的能力代替政府部门组织居民管理公共事务。(三)居民对社区事务参与不足，自治意识有待增强 居民社区事务参与的广度，决定了社区治理的深度。目前，在社区建设中普遍存在居民参与程度参差不齐的状况。据有关调查统计，参与社区活动 的人员中将近70的人是离退休人员，中小学生占了10左右，中青年仅占 20，而且如果没有单位强制性组织参与，中青年的比例将会更低。“上班 族”居民更多是把社区当成居所，没有很强的归属感和认同感。在历史较长、 社区形态成熟的上海老城区，社区群体对政府的依赖程度相对较高，社区自 治更多的来自行政力量的推动；在新建成的社区以及国际化程度较高的社区， 社区群体的自治意识较强，对政府依赖程度较低。社区群体参与意识不强， 导致社区共治的基础动力支持不够。三、完善特大型城市社区治理模式的对策思考侩旧旧旧做(一)总体目标_ 按照中央和上海市关于加强社会建设的要求，努力建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整 合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。(二)基本思路 近几年来，上海中心城区的社区治理模式虽仍以行政力量为主导，但已开始融入政社合作、社区共治的理念和机制。因此，在实际运作中，传统模 式与创新机制之间应采取“磨合”、“调适”的思路，才能达到相得益彰、稳 健有序的效果。一是管理与治理相结合。治理强调多元主体通过合作、协商 的方式实施对公共事务的管理，治理与管理的结合点在于加快提升各参与主 体的素质、健全促进公共事务高效民主运作的体制机制。行政管理既不能滞 后、缺位，也不能过度、越位，尤其要理顺条块关系；社区治理既要兼收并蓄社区内各种治理力量和资源，又要重点培养具有较强社区资源整合能力的 社会组织。二是自治与共治相结合。社区治理强调居民参与，要求社区发展 的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的 广泛参与，与居民的要求相适应，体现居民自治的原则。目前，居民区自治 具有法理支撑，而社区共治尚缺乏法理支撑，因此应借自治之力夯实共治之 基，使居民区自治在“自转”的同时参与社区共治的“公转”，促进居民区 自治的小循环融入社区共治大循环。三是服务与引导相结合。社区服务质量 是居民提出意见建议的焦点，因此社区服务也成为了推动居民关注公共事务 的重要切人点；引导是将这种“个人关注”整合放大为“公众参与”的公民 教育策略，使居民在对社区事务“评头论足”的过程中潜移默化地提高民主 参与意识。社区内的市民议政会、听证会以及居委会直选等公共活动，都是 引导居民参与自治、共治的有效机制。(三)对策措施 一是进一步完善社区治理结构，理顺社区中政府、市场、社会的关系。目前，各社区的制度设计操作性强、理论性弱，机构设置并没有明确 的法律依据，未来的发展方向也比较含糊。因此，要进一步改革和完善各 社区的管理体制，使社区的治理结构从单一的垂直结构向网状的水平结构 转变，使社区中政府、市场和社会三大板块形成真正合作的互动关系。二 是大力发展专业性的社区服务组织等中介机构。社区中介组织是联结居民 与政府组织的桥梁，对于整合社区资源、凝聚社区力量、协调社区矛盾、 提供社区服务等诸多方面起着重要作用，是现代社区发展必不可少的主体 之一。而目前我国的社区中介组织，尤其是专业性的社区工作组织、社工 队伍极其缺乏。因此，政府部门应通过政策引导和资金资助等形式培育社 区中介机构的发展。三是及时总结经验，做好制度沉淀，培育治理范本。 在微观层面比较成熟的工作经验，要以适当的方式提升为制度，以提高社 会共治、自治工作的效能；要积极吸引高文化素质的志愿者参与社区共治 及自治经验的总结工作，形成广泛覆盖社区事务的一系列制度范本。四是 提升居民社区意识，培养社区自治能力。社区建设要不断地增强居民的社 区归属感和认同感，扩大居民参与的范围和程度，要重视社区功能的开发，发展社区服务，塑造社区文化，满足居民的各种需求。社区居委会要 逐步提高自身能力，能够代表居民的切身利益，减少对