美国贸易法 201 条款与 WTO 保障措施分析 一、201 条款概况 201 条款是美国贸易法律体系中的一项重要制度，它要求美国总统在特定的贸易情形 下，根据法律规定采取适当的措施（如撤回对其他国家承诺的关税减让） ，来保护美国的产 业。这种制度并非是对不公平贸易所作的救济，它所关心的是：在公平竞争的前提下，如 果某产品的进口仍然对美国的产业造成了难以弥补的损害（或者有这样的威胁） ，那么美国 国家应该以什么样的程序和方式对本国产业进行救济和扶助。 201 条款之所以被称为条款之所以被称为 201 条款，是因为该条款的核心内容在条款，是因为该条款的核心内容在 1974 年美国贸易法中列年美国贸易法中列 于第于第 201 节。是这样表述的：节。是这样表述的： i 如果国际贸易委员会依如果国际贸易委员会依 2252（b）裁定，某物品正以如此增加的数量进口美国，以致成）裁定，某物品正以如此增加的数量进口美国，以致成 为对生产与进口物品相同或直接竞争物品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁的实质为对生产与进口物品相同或直接竞争物品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁的实质 原因，在其权限内，总统应根据本部分采取适当可行的、其认为会促进国内产业对进口竞原因，在其权限内，总统应根据本部分采取适当可行的、其认为会促进国内产业对进口竞 争进行积极调整努力、提供比成本更大的经济和社会利益的措施。争进行积极调整努力、提供比成本更大的经济和社会利益的措施。 从这个法律条文中可以看出，适用 201 条款的前提是美国产业有严重损害（或威胁） ， 而且这种损害的一个“实质原因”是相关物品进口数量的增加。因此， “实质原因”就成为 201 条款最重要的概念。在美国贸易法中，对“实质原因”也进行了定义：ii“实质原因实质原因”一词指重要且不小于任何其他原因的原因。 在国内对 201 条款的理解中，有一种普遍的看法，认为 201 条款即“脱身条款” （或者 “免责条款” 、 “例外条款”Escape Clause） 。我认为这种认识有一定的偏差。 “脱身条 款”是美国在与其它国家之间签订的贸易协议中的一类条款，其主要内容是美国保留按照 上述 201 条款的国内法方式主动保护自己在公平贸易中仍然受到冲击的产业的权利。含有 “脱身条款”的国际协定最早见于 1942 年的美墨互惠贸易协定该协定中规定： iii 如果，作为未预见的发展和本协议附件减让表所列举的对任何物项授予的减让的结果， 该物项正以剧烈增长的数量进口，并会对国内同类或相似产品的生产商造成或威胁造成严 重损害，则任何国家的政府都有权全部或部分地撤回减让，或在防止损害所需的限度内修 改减让。 因此，应当认识到的是，尽管“脱身条款”和 201 条款之间虽然有某种联系，但前者 实际是指各种国际条约中的条款，而后者则是美国国内立法中的相关规定。另外，还应指 出的是，201 条款常常指的是一系列相关法律制度的综合，而非单独的 1974 年美国贸易法 第 201 条在现在的美国法典中，201 条款实际指其第 19 编（关税）第 12 章（贸 易法）第二分章第一部分（共 4 节）的全部内容。因此，笔者认为，在正式引用的场合， 更应推崇直接引用该部分的名称“进口损害产业的积极调整” ，以免产生不必要的误会。二、201 条款与 WTO 保障措施的关系 确切地讲，美国贸易法的 201 条款是美国的国内法，而GATT1994和保障措施 协议是国际条约。也就是说，201 条款规范的是美国国内涉及保障措施各种人包括 国际贸易委员会、申请调查的产业和/或团体、美国总统等等各自的权利义务和行为方 式（程序） ；而GATT1994和保障措施协议则规定的是 WTO 成员（政府）的义务 及纠纷解决方式，它确认了成员政府可以通过立法建立自己的保障措施制度，并为这些立 法确立了最基本的原则，以避免保障措施的滥用。所以，虽然都是针对保障措施的规范， 但是作为国内贸易法的 201 条款和作为国际条约的 WTO 保障措施规范的是不同层次和不 同方面。它们之间的关系可以作如下分析：首先，WTO 保障措施制度借鉴了美国在国际贸易中的脱身条款的做法，而 201 条款体 系则正是美国国内法中为了适应脱身条款而做的规定。因此，在总体的价值取向上，201条款与 WTO 保障措施是一致的，那就是避免在形式上的公平贸易光环下的，由于各国产 业发展不平衡而导致的实质上的不公平贸易。是形式理性向实质理性的回归。其次，根据建立 WTO 的马拉喀什条约一揽子接受的原则，美国作为 WTO 重要 的成员，自然应该完全地接受 WTO 中关于保障措施的规范，调整自己的国内法，使其与GATT1994和保障措施协议相一致。这个工作，在 1994 年 GATT 修订以后，美国 国会随即完成了。iv因此，201 条款与 WTO 保障措施有冲突这种说法是值得商榷的 之所以出现这种说法，是因为论者常常把 201 条款与作为外贸协定的各种脱身条款混同了。 v再次，根据 WTO 的透明度原则，美国（以及所有其它成员政府）必须将国内的保障 措施立法通知 WTO。并且，在依据本国国内法发起保障措施的调查、与相对国进行磋商和 作出裁定的时候，美国必须遵循 WTO 保障措施，按照协定的要求，履行成员政府在调查、 通知、临时保障措施执行、补偿和报复过程中对 WTO 货物贸易理事会承担的告知义务。 vi最后，与其它贸易救济一样，在美国政府适用 201 条款的过程中，如果与相对国发生 争端，则当然要在 WTO 争端解决机制的框架内进行申诉、上诉和解决。从 1995 年至 2000 年，美国共依据 201 条款发起过 9 次调查，其中在 WTO 争端解决机构（DSB）被相对国 （或成员）起诉的有 6 起。保障措施是国际贸易中的“安全阀” ，它协调了贸易自由化和各成员体经济主权之间的 矛盾，为各成员体提供了产业调整的机会，有利于维护 WTO 的多边性和稳定性。我国于 2001 年 10 月 31 日通过了中华人民共和国保障措施条例 ，其中也借鉴了许多 201 条款 的作法，并做到了与 WTO 的协调，该条例将于 2002 年 1 月 1 日正式生效。我们接下来要 做的工作，就是研究我国自己的贸易保障措施制度，通过具体个案发现其中的不足之处， 并不断地加以完善。 一、 201 条款 1、201 条款的涵义。 201 条款又称例外条款，是面对公平但却过度的外国竞争，允许其国内产业的代表，在因 国外相同产品的大量进口而给本行业造成损害或损害之威胁时，向美国国际贸易委员会提 起申请，以求保护的一种救济手段。 国际贸易委员会要作出肯定性裁决必须认定： A进口的货物正以增加的数量进入美国； B生产和进口货物相同或与其直接竞争货物的国内产业正受到严重损害或严重损害的威 胁； C增加的进口是造成国内产业的严重损害或严重损害威胁的实质性原因。 美国国会对于 201 条款中提到的“严重损害”与“严重损害之威胁”并未界定，只是提供 了一些诸如产业中生产设施的严重闲置、众多公司无法在合理的利润水平上进行国内生产 经营等一系列的参数，而每一国际贸易委员会的委员可以自由确定每个案件中的“严重损 害”及“严重损害之威胁”的含义。 不过，为使对国内产业的救济更容易获得，国会对“实质性原因”界定为“一种重要而且 不比任何其他原因次要的原因。 ” 由此可见，美国的 201 条款是严以律人，宽以待已。 2、201 条款的历史渊源。 （1）银狐皮案与 201 条款的诞生和发展。 1936 年，美国在与加拿大签订双边贸易时，由于当时做为银狐皮的两个主要生产国加拿大、 挪威主要市场在欧洲，而这种格局是不易改变，美国考虑到以上因素，便在 1936 年与加拿大贸易协定中，同意降低加拿大银狐皮的进口关税。但美国没有想到，仅隔三年，这种格 局便发生巨大改变。1939 年，第二次世界大战在欧洲爆发，欧洲市场对银狐皮的需求大幅 下降，于是加拿大便将银狐皮的市场转移到关税降低的美国，而另一个银狐皮的主要生产 国挪威，依最惠国的协定，也向美国大量出口，这样使得美国的国内生产商受到了严重的 损害。于是，美国为了避免发生类似损害便在 1942 年与墨西哥的协定中，写入了“允许缔 约方的任何一方在其国内产业受到严重损害或受到严重损害之威胁时，免予履行贸易协定 中规定的税率条款，即免责条款” ，几经发展成为现在的 201 条款。 （2）早期出现在 1942 年墨西哥协定中的 201 条款的内容。 201 条款始见于 1942 年美国与墨西哥签订的互惠贸易协定中，该协定包含的免责条款 阐明：如果由于未可预见的发展和对本协定附表所列的产品给予减让的结果，该产品进口 的大量增长对国内生产者的类似产品构成严重侵害的威胁，任何一方政府应可以自由地全 部或部分地收回减让，或将其修订至避免此种侵害的适当程度和时期。 关于市场干扰的关于市场干扰的 406 条款。条款。 在1974 年贸易改革法中，美国国会恢复给予几个非市场经济国家的最惠国待遇。由于 国会担心在中央计划经济下，非市场经济体的政府有能力将其出口力量集中于几个有选择 的领域，并在这些领域很快控制美国市场，从而对美国市场造成损害；另外，国会也担忧 由于不能确定非市场经济体中可靠的市场价格，诸如反倾销法等传统的救济措施不能适用 于共产主义阵营的国家，故国会效仿了例外条款的模式，制定了专门针对非市场经济国家 进口货物的特殊例外条款，即市场干扰条款。也由此可见关于市场干扰的 406 条款是例外 条款的衍生物，但较于例外条款而言，制定了更容易达到的标准，使得 406 条款更易于启 动与操作。 1市场干扰的定义。 如果在最近一段时期内出现了某货物进口的（绝对或相对国内生产的）实质性增长，则该 货物的进口应被视为正在急剧增长。以致于对国内产业造成实质性损害或实质性损害威胁 的一个重大原因时，即存在市场干扰。 2符合条件请求人的界定。 市场干扰案件可由总统、美国贸易代表、参议院财政委员会、众议院赋税委员会或国内生 产商提出，由政府部门发起，在收到符合条件的请求人的请求后启动。 对于“符合条件的请求人”406 条款这么规定“作为某一产业代表的实体，包括商会、公 司、授权或认可的工会或工人群体”提出。而对于“某一产业代表”是否指的是“该产业 的典型公司”或“作为该产业中的公司代理人”等并不明确，也由此可以看到 406 条款与 201 条款一样较之美国的反倾销、反补贴法在产业代表资格上的界定更为宽松，也使得 406 条款更易提起诉讼。 3406 条款与中国。 产于我国的蘑菇罐头、衣柜、陶瓷厨具和餐具等就受到美国 406 条款的调查，众所周知， 中国在加入 WTO 时与美国达成了中国非市场经济国家 15 年待遇的协定，而 406 条款就是 特别针对非市场经济国家制定的特殊例外条款，这样，只要美国认为中国进口的产品对其 国内市场造成损害，形成市场干扰，就可以轻易地启动 406 条款，也由此可见中国在 15 年 期间遭受美国对非市场经济国家的 406 条款调查的威胁在短期内难以消除。在中国加入 世贸组织议定书中另一个显失公平的条款，即第 16 条“自加入之日起 12 年终止”的 “过渡期内对特定产品的保障机制” 。这一条款除了与 GATT 第 19 条之间有着密不可分的 联系外，与美国的 406 条款也有着不可分割的联系，为此，美国把专门针对中国“过渡期 的保障措施”的 421 条款补充写入美国 1974 年贸易法。 美国美国1974 年贸易法年贸易法“421 条款条款“ 中国入世议定书 第十六条规定了 WTO 成员方可以对中国采取特别保障措施 的两种情形“市场扰乱“或“重大贸易转移“。 美国正是根据中美达成的双边协议，于 2000 年 10 月 10 日，美国总统签署了中美 正常贸易关系法案