1全省开发区负责人培训班讲课提纲我国开发区发展历程及管理模式开发区是我国改革开放过程中所产生的新生事物，它一出现就显示出极强的生命力，对推进我国工业化进程，提升经济发展水平发挥了决定性的作用，因此，受到各级政府的高度重视。下面，我就开发区发展情况和管理模式与大家共同探讨 4 个问题。1、开发区概念；2、我国开发区发展历程；3、我省开发区管理基本模式；4、开发区设立、规划修编（扩规）申报审批程序及有关规定。、开开发发区概念区概念1、什么叫开发区。开发区是指一个国家或地区在其主权领土或所辖区域内划定一定的范围，进行产业开发建设，实行比周边地区较为宽松的经济政策，并赋予其灵活的管理机制，使之形成资本、技术、人才洼地效应，辐射带动所在地区直至整个国家经济发展的特定区域。2、开发区内涵。开发区源于西方工业国家，是工业发展的产物，至今已有400 多年历史。开发区最早是以工业园区形式出现的。如英、法等国最早建立的工业园或产业园，与我们现在所说的开发2区内涵一样。后来随着世界经济一体化的不断深入，为了应对经济国际化和发展多样性的需要，园区从以发展工业为主逐步转向了综合性开发，这时的开发区内涵已非常广泛，它不仅有工业生产，还有商贸、金融、技术研发、服务业等产业。如欧美、日本等发达国家，为了培育新的经济增长点，从 20世纪 60 年代起，纷纷建立起技术城、创业园、出口加工区、工业加工区、经济特区等各种形式的开发区。一些新兴工业国和发展中国家也紧随其后，大量设立各种类型的开发区，形成了遍及全球的开发区热。到 20 世纪 90 年代，美国设立了 398 个大型园区；日本设立了 108 个技术城；中国、印度、印尼等发展中国家也设立了一大批各种类型的开发区。从发展历程看，开发区内涵可分广义和狭义两种。从广义上讲，凡从事开发建设的区域都可称为开发区，包括工业园、商贸物流区、出口加工区、保税区、房地产开发区、旅游度假区、现代农业示范区、科技园、技术城等。我国的许多开发区在建设初期，实际上就是从城区扩建起步的。从狭义上讲，开发区是特指以工业为主，以工业生产配套服务实施为辅的园区。这是我国在开发区清理整顿工作过程中，由国家发改委、国土资源部等部委规范界定的开发区特定内涵。在清理整顿中，国家基本上是按照这一原则，来核定开发区的规划面积，决定某开发区是否予以保留的。凡地方政府批准设立的不符合这一要求的农业、商贸、旅游等3开发区均未列入开发区范畴。但在国家级开发区中仍保留了少数保税物流园区和旅游度假区。3、我国现有开发区的级别和类型。在开发区建设初期，由于缺乏宏观上的统一协调和管理，国务院及有关部门、省政府及有关部门、市县政府都可批准设立各类开发区，导致开发区泛滥成灾。开发区级别有国家级、省级、市级、县级四种。清理整顿后，我国开发区级别规范为两种，即国家级开发区、省级开发区，撤销了所有市、县自行设立的开发区。国家级开发区的类型有：经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、保税物流区、边境经济合作区、台商投资区、旅游度假区等类型。省级开发区的类型有：经济开发区、高新技术产业园区、工业园区、专业园区等类型。同时，国家对五花八门的开发区名称进行了清理，规范了开发区称谓，采取在开发区类型前冠以地名作为开发区的名称，并规定一个开发区只能用一个名称。如，望城经济开发区，原来经有关部门批准挂了湖南高科技食品工业基地、湖南省台商投资区、现代农业科技产业园等多块牌子，后规范为湖南望城经济开发区。湖南郴州经济开发区，原来还挂了郴州高新技术产业开发区。二、我国开发区发展历程41、全国开发区发展历程。我国开发区建设始于改革开放初期，党的十一届三中全会确定实行对外开放政策后，国务院在沿海、沿江、沿边地区批准设立了不同功能、享受不同政策的开发区。开发区最初是以经济特区形式出现的，1980 年国务院批准建立了深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，掀起了改革开放的第一波浪潮，给经济发展带来了前所未有的活力和示范作用。随后各地纷纷效仿，向国家申请设立类似于经济特区的经济开发区。1984 年，国务院先后批准设立了大连、营口、秦皇岛、广州、南通等 9 个经济技术开发区。1991 年，国家开始启动国家级高新技术产业开发区设立审批工作，至 1992 年，全国批准设立了 52 个国家级高新技术产业开发区。随后，地方各级政府参照国家做法，批准设立了一大批各类开发区，全国开发区像雨后春笋般发展起来。1993 年，国务院曾下文对全国开发区进行过一次清理，但由于措施不得力，效果甚微。至2003 年，全国开发区已发展到 6860 多个，规划面积达 3.9 万平方公里。由于开发区过多过滥，造成大量的重复建设和资源浪费，2003 年 7 月，国务院下发了国办发200370 号文件，对全国开发区进行全面彻底的清理整顿，撤销了一大批地方违规设立的开发区（工业园区）。通过清理整顿，全国开发区数量由 6860 多个减少到 1568 个，减少了 77.2%，其中国家级开发区 222 个，省级开发区 1346 个；规划总面积由 3.9 万5平方公里核减为 9949 平方公里，核减率达 74%。清理整顿历时 5 年多，期间开发区审批工作全部停止，而且至今尚未启动。这次清理整顿力度虽然大了一点，但对今后开发区的健康有序发展还是十分有益的。2、我省开发区发展历程。我省开发区建设始于上世纪 80 年代末，经历了三个发展阶段。一是初创阶段。80 年代末至 90 年代初，长沙、株洲、湘潭、岳阳等市开始创建开发区，至 1992 年，经国务院及省政府批准设立了长沙高新技术产业开发区、株洲高新技术产业开发区、湘潭高新技术产业园区、岳阳经济开发区等少数几个国家级和省级开发区。二是大发展阶段。在长沙、株洲、湘潭等市的带动下，自1993 年起，全省各地掀起了创办开发区的热潮，除了省政府及有关部门审批设立各类园区外，各市、县也开始自行审批设立工业园区，一时间“园区”遍地开花，不少乡镇也不顾条件，盲目设立开发区。至 2003 年，我省各类开发区已发展到280 多个。三是规范发展阶段。2003 年，国家开始清理整顿开发区，结束了随意设立开发区的混乱局面。在清理整顿过程中，我省按照国务院要求，对全省开发区进行认真摸底清查，自行撤销了 180 多个违规设立的开发区，将基本符合条件的 976个开发区上报国家进行重新核定。经国家逐一核准，分批公告，我省共保留了 77 个开发区，其中，国家级开发区 4 个（包括：长沙高新区、长沙经开区、株洲高新区、郴州出口加工区），省级开发区 73 个，其中高新技术产业园区 3 个，经济开发区 48 个，工业园区 18 个，特色产业园 4 个。核准规划总面积 384.4 平方公里。自此，开发区进入严格、规范的发展时期。通过 5 年的清理整顿，进一步理清了开发区发展思路，明确了发展方向，规范了管理程序，使开发区步入了健康有序的发展道路。 三、我省开三、我省开发发区管理基本模式区管理基本模式管理模式是大家最关心的问题，它实际反应的是机制体制问题。管理模式好坏，直接关系到开发区的活力。开发区作为一个特定的经济区，其运行方式应该是相对独立的，需要有完备的服务手段。但目前，由于缺乏相应的法律、法规规范，我省开发区管理还未形成统一的模式，主要反映在开发区的职能各不相同，而且存在较大差异。1、机构设置。开发区机构设置一定要坚持精简高效的原则，力戒人浮于事。领导班子成员不仅要年富力强，而且要相对稳定。目前，我省各开发区的管理机构还是比较健全的，机构设置大体分两种情况：一是，大多数开发区成立了党工委和管委会，作为当地党委和政府的派出机构，对开发区实行统一领导和7管理，并实行一套人马，合署办公。二是，少数开发区（如，株洲高新技术产业开发区、长沙暮云工业园等）管理机构是与所在地的区、镇政府合署办公的。我认为，两种形式各有各的长处。第一种形式有利于政事分离，有利于确立开发区的法人地位，有利于开发区市场运作各种经济行为。第二种形式有利于党委、政府直接加强对开发区的领导，及时协调解决开发区发展过程的矛盾和问题。关于开发区管理机构级别问题，由于各级党委和政府的重视，我省是解决得比较好的。目前，我省的做法是：国家级开发区管委会按副厅级配置，市、州直属的省级开发区按正处级配置，县、市属省级开发区按副处级配置。开发区管理机构级别虽然还没有明确规定，但省编委对此非常重视和支持。我省保留的 77 个开发区，其机构级别基本上是按上述原则配置的，多数市、县还明确一名常委分管开发区工作。为了使开发区机构设置制度化，规范化，下一步，省委、省政府将在即将下发的关于进一步促进开发区发展的意见中进一步明确。2、管理职能。目前，在开发区管理职能定位方面，我省各地做法不一，多数开发区明确只负责抓区内的开发建设、产业发展和招商引资等工作，园区社会工作由当地政府管理。但有的开发区包揽了区内的经济和社会事务工作，个别的开发区还带管了8部分乡镇。从开发区的主要职责来看，我个人认为开发区没有必要承担过多的社会工作，这样会分散开发区抓产业发展的精力。根据开发区的职能定位，国家级和省级开发区分别享有市、县级管理权限，必须赋予和落实好开发区以下相应职权：（1）决策权。开发区的发展规模、发展方向、产业定位及发展目标等重大事项，应由开发区根据当地资源、环境、市场情况自主决策，并经专家论证。政府只能加强指导，不能替代决策。（2）项目审批权。根据国家投融资体制改革规定，入园项目由开发区负责审批、审核或申报。当地政府部门负责做好配合工作。（3）行政管理权。开发区的日常行政管理事务由开发区负责。政府部门在开发区行使的项目报建、工商、税务、物价、质检、安检等管理工作应采取“部门授权，备案监管” 的方式，交由开发区管委会相关机构办理。确实不能授权的，相关部门应在开发区设立派出机构，由派出机构代表本部门就地办理。开发区管委会对部门派出机构的工作有领导和监督的权力。（4）土地开发利用权。建立有利于开发区发展的土地管理体制。赋予开发区一级土地市场管理权限。开发区用地计划实行单列，工业项目用地由开发区打捆申报，批次审批。9（5）财权。从事权与财权相统一的角度讲，开发区应建立一级财政或代理支库，对开发区比较一级财政对待，增强开发区自我发展、自我制约的能力。落实好上述权限，对促进我省开发区又好又快发展致关重要。但据我们了解，全省开发区管理权限的落实情况不容乐观。上述权限只在部分开发区得到了较好的落实，而多数开发区未能全部落实到位，致使开发区活力不足，发展艰难。四、四、开开发发区区设设立、立、规规划修划修编编申申报审报审批程序及有关批程序及有关规规定定目前，我省尚有 40 个县市未设立开发区，这些县、市迫切要求设立省级开发区。同时，现有 77 个开发区原核准的规划面积已即将开发完毕，亟待修编规划。清理整顿后，国家规范了开发区设立及规划修编的申报审批程序，并明确了基本条件。1、国家级开发区设立申报审批程序。设立国家级开发区由市州人民政府提出申请，省人民政府委托省发改委等有关部门审查后，由省人民政府向国务院申报，国务院有关部门受理。其中，经济技术开发区、台商投资区由商务部受理，高新技术产业开发区由科技部受理，出口加工区由海关总署受理。各部门会审同意后，由国务院批准设立。2、省级开发区设立申报审批程序。10设立省级开发区，由市州人民政府或扩权县人民政府向省人民政府申报，省人民政府委托省发改委（省开发区办公室）等有关部门考察审查，提出意见。并由省人民政府将拟设开发区的建设地点、规模、产业定位、土地利用、建设规划情况分别报国家发改委、国土资源部、城乡建设部等部门审核备案后，由省人民政府批准设立。3、规划修编的申报审批程序。开发区规划修编一般每 5 年进行一次，特殊情况也可以提前。规划修编的条件是，开发区原核定的规划面积已开发三分之二以上，或需要整合资源的情况下方能进行。国家级开发区规划修编由开发区所在地的市州人民政府提出申请，由省人民政府呈报国务院批准。省级开发区规划修编，由所在地的市州人民政府或扩权县人民政府向省