美国促进基础教育均衡发展的举措及启示美国促进基础教育均衡发展的举措及启示尹玉玲【专题名称】中小学教育【专 题 号】G3【复印期号】2006 年 03 期【原文出处】 上海教育科研(沪)2005 年 12 期第 1418 页【作者简介】作者单位：北京教育科学研究院教育发展研究中心。（100031）一、美国基础教育发展不均衡状况简介和中国的情况一样，在美国，各州之间、各州内部以及学区内部的不同学校之间都存在义务教育资源配置的不均衡问题。基本分布是，北部地区的义务教育优越于南部地区；东部地区的义务教育优越于西部地区；高财产值学区的义务教育优越于低财产值学区。之所以存在这种基础教育发展差异，主要是由于各中小学所在的学区经济差异引起的。而学区经济差异（主要来源于房地产价值差异）直接导致各学区中小学教育经费投入的不均衡。我们以美国中小学生均经费的地区差异为例。美国中小学生均经费在 50 多个州的分布特点是南部地区中小学生均经费较低，北部地区较高。东部地区中小学生均经费较高，西部地区较低。根据美国的一项统计，19941995 年度，美国中小学生均经费存在明显的地区差异。从表 1 可以看出，中小学生均经费最高的地区（新泽西州 9178美元）是最低的地区（犹他州 3409 美元）的 2.69 倍，而这也远远小于我国各地区的生均经费差异。如 1995 年我国各地初中预算内生均经费，平均值 507 元。最高的达到 1595 元（上海） ，最低的为322 元（安徽） ，最高的地区为最低的地区的 4.95 倍，差异大于初中全口径生均经费。各地小学预算内生均经费，最高的 1248 元（上海） ，最低的 145 元（河南） ，最高的地区是最低的地区的 8.61 倍，差异大于小学全口径生均经费。 （注：沈百福：中小学生均经费地区差异比较 ， 教育科学 ，1998 年第 4 期。 ）表 1 美国各州中小学生均经费单位：美元 新泽西州9001-9500 9175康涅狄格 纽约州 哥伦比亚 阿拉斯加8001-8500 州 8380 8311 特区 8290 州 8033罗得岛州 马萨诸塞 宾夕法尼 特拉华州6500-7000 6899 州 6783 亚洲 6565 6502密执安州 马里兰州 佛蒙特州 威斯康星 缅因州6001-6500 6465 6427 6367 州 6301 6029怀俄明州 西弗吉尼 俄勒冈州 明里苏达 夏威夷州5501-6000 5753 亚州 5663 5649 州 5626 5597内布拉斯 伊利诺斯 俄亥俄州加州 5555 州 5553 5529华盛顿州 弗吉尼亚 印第安纳 衣阿华州 堪萨斯州5001-5500 5477 州 5421 州 5411 5240 5222佛罗里达 蒙大拿州 科罗拉多州 5220 5137 州 5047密苏里州 乔治亚州 加利佛尼 德克萨斯 内华达州4501-5000 4866 4828 亚州 4799 州 4779 4730北卡罗来 肯特基州 俄克拉荷 卡罗来纳纳州 4703 4545 马州 4533 州 4501北达和他 新墨西哥 路易斯安 南达科他 亚利桑那4001-4500 州 4463 州 4412 纳州 4356 州 4271 州 4264阿肯色州 阿拉巴马 田纳西州4186 州 4109 4017爱达荷州 密西西比 犹他州3501-4000 3957 州 3798 3409资料来源：美国教育部国家教育统计中心因特网站， “国家公共教育财政调整 19941995 年度” 。对美国这种教育经费存在地区差异进行原因分析，主要是由于其基础教育财政体制造成的。从美国基础教育财政体制的发展历史看，美国基础教育财政体制是一种分权型体制，其经费主要来源于地方政府。20 世纪初到 60年代，公立中小学校教育经费主要由学区承担，学区的教育经费主要来源于其房地产税，因此学区教育经费的差异主要是由于学区房地产价值的差异造成的。美国各州内学区间的贫富差距直接带来了教育资源配置的不均衡，进而带来教育质量的差别。较高收入阶层的家庭往往购买较富裕学区的房子，其子女则可以享受该学区较高质量的教育。因此，从这个意义上说，美国基础教育财政本身就存在不平等的诱因。由此，美国基础教育财政的不公平主要表现为两种形式：(1)学区的房地产价值越高，其生均教育经费就越高；(2)房地产价值低的学区（贫困学区）反而抽取较高的用于教育的房地产税率。美国公立学校，学生按照“就近原则”入学。由于富人选择居住环境条件较好的郊区，而穷人没有经济能力搬迁，只能居住环境条件较差的市中心，于是位于郊区的学校与位于城市中心学校在财政收入和生源方面出现了差距，从而也导致学校教学质量的不同。二、美国促进基础教育均衡发展的制度及举措（一）完善基础教育财政体制1.关注从投入角度考虑的财政公平问题从美国农村基础教育财政体制的演变过程来看，20 世纪 80 年代以前，美国农村教育的主要管理责任在地方学区。二战以后，美国农村以学区投资为主的基础教育财政体制发生了很大变化，其趋势是联邦政府和州政府加大了对地方学区财政拨款的力度。1979 年以后，这一趋势进一步发展，州政府对学区基础教育的财政支持开始超过学区征收的财产税，成为农村基础教育最大财源。如表 2 所示，反映了各个历史时期各级政府义务教育投入分担的情况及其变化。表 2 历年美国公立中小学教育经费来源的途径及其比重 来源途径及比重()年份 经费总额联邦 州 学区19191920 970 0.3 16.5 83.219291930 2.089 0.4 16.9 82.719391940 2.261 1.8 30.0 68.019491950 5.437 2.9 39.8 57.319591960 14.747 4.4 39.1 56.519691970 40.267 8.0 39.9 52.119791980 96.881 9.8 46.8 43.419891990 208.548 6.1 47.1 46.819901991 223.340 6.2 47.2 46.719911992 234.581 6.6 46.4 47.019921993 247.626 7.0 45.8 47.219931994 260.159 7.1 45.2 47.819941995 273.149 6.8 46.8 46.419951996 287.702 6.6 47.5 45.919961997 305.065 6.6 48.0 45.419971998 325.976 6.8 48.4 44.8资料来源：根据美国联邦教育部教育统计数据摘要(Digest of Edueation Statistics,2000)，相关数据见原文第 175 页表158。美国当代农村基础教育财政体制是在经过最近 20 年的进一步演变之后形成的。农村基础教育经费由联邦政府、州政府和学区共同分担的，而且随着上级政府对学区教育越来越多的干预，州政府逐渐成为第一投资主体。由此可以看出，当代美国农村的基础教育财政体制属于相对集中的模式。归纳其基础教育财政体制的特点，主要结论是：(1)美国对全国公立基础教育不分城市和农村，实行一体化的财政管理体制。就农村基础教育而言，虽然是由学区负责管理，但其财政体制是由联邦、州和学区三级共同构成的，其中州和学区是主要提供者。(2)为了增强地方政府提供公共服务的能力，二战后美国联邦和州政府通过拨款补助即财政转移支付实现对学区义务教育的经费支持。(3)美国各级政府提供的义务教育拨款补助是按联邦、州和学区相应的法律和管理职能行事，联邦和州政府对学区基础教育的财政转移支付是一种规范的财政支出，而非一次性支出。(4)美国联邦和州政府对学区的转移支出资金近 20 年来已经超过学区通过征收财产税自筹的资金，州政府已经成为农村义务教育的第一投资主体。(5)在美国，学区是上级政府财政转移支付资金的最后支出者，有权根据本学区情况对获得的资金和学区自筹资金作统一分配和使用，包括对教师工资的确定和发放。2.关注财政充足与教育效果的关系伴随着教育自身的改革，在 20 世纪 80 年代和 90 年代，美国公立中小学教育已经开始更多地关注教育质量，关注学生的教学成绩等教育效果。教育的问题是否就是一个资金的问题？教育的效果如何衡量？这些富有挑战性的问题是美国基础教育“新”财政体制关注的重点。对教育效果的关注使得人们将教育投入与产出、结果联系起来。如果说，对财政公平的关注使人们将注意的焦点集中在教育投入上的话，那么对财政充足的关注则使教育投入和产出有机地联系起来。于是，单纯从投入角度考虑的教育财政公平的焦点问题逐步被连接着投入和产出的财政充足所取代。教育财政充足的法律概念是指一个州的公立中小学财政拨款体系需要为州内普通公立学校提供充足的教育资源，使得每一个普通学生能够达到州规定的成绩标准；同时，为特殊需要的学生提供额外需要的教育资源，使之能够达到州规定的特殊学生学业成绩标准。如果说，追求财政公平有可能带来低水平公平的话，那么，连接着教育结果和充分资源的财政充足为公立中小学的学生带来的将是高水平的公平。如德克萨斯州和威斯康星州用成本函数法估算教育经费的充足水平；新泽西州通过“示范学区”设计法估算生均教育支出充足水平；怀俄明州通过教育内容及其成本法估算教育财政的充足水平。（注：杨军：促进基础教育的均衡发展来自美国的经验 ，外国教育研究 ，2004 年第 11 期。 ）3.基础教育财政支出的中央化趋势由于地方经济发展不平衡的客观现实，主要由地方财政负担基础教育经费的做法带来了不少有损公平的现象。经过不断的义务教育财政体制改革，政府逐渐认识和明晰了自己的地位和作用。现在，在美国，呈现出一种基础教育财政投入的中央化趋势，即将义务教育的权限由地方上移到中央。例如，1980 年，美国联邦政府财政和由联邦立法产生的各类财政预算外或非联邦财政支出，总共投入393 亿美元用于资助和推动教育改革和发展，1985 年投入了 478 亿美元，1990 年增加到 628 亿美元，1995 年猛增到 958 亿美元，2002年达到了 1479 亿美元。联邦政府运用这些经费设立和资助了一系列教育改革计划，仅“转行当教师计划”一项，美国联邦政府 2002 年财政年度就拨款 3500 万美元，以资助地方招募优秀人才充实教师队伍，提高老师队伍质量。美国前总统克林顿曾宣布将通过联邦资助和税收减免的形式给予学校的建筑更新、维护经费，这一政策主要覆盖特贫地区及急切需要的校区，联邦支付的总额达到 13.6 亿美元。同时，还将通过税收减免的形式来补偿校区人士为校内建筑发行的债券。 （注：杨军：促进基础教育的均衡发展来自美国的经验， 外国教育研究 ，2004 年第 11 期。 ）将基础教育的投资权逐渐上移或保持高位，一方面加强中央对基础教育的调控，确保和提高教育的国家水准和维护教育目标的统一。另一方面，出于教育公平的需要和基础教育均衡发展的需要，为了解决由于各地经济发展水平和文化传统的差距而造成的基础教育发展水平的参差不齐的现象，通过加大中