CPA评论 加强公务员考核制度化建设褚松燕考核是公务员制度的核 心, 是公务员录用、 晋升、 奖惩、工资福利的基础和依据, 科学、 公正的考核既有利于在公务员 队伍中形成良好的竞争与合作 精神, 发现和鼓励人才, 也有利于形成积极向上的工作环境, 打造廉洁高效的公务员队伍, 但现行考核制度还需要进一步规范和完善, 增强科学性和可 操作性。 一、 现行考核制度需要完善的若干问题 现行公务员考核制度的依 据由三部分构成: 1993 年的5国 家公务员暂行条例6 第五章、1994 年人事部发布的5国家公 务员考核暂行规定6和 1998 年 中组部发布的5党政领导干部考核工作暂行规定6, 这三个规 范性文件就考核原则、 考核内 容和标准、 考核方法和程序、 考 核结果的使用等问题做出了规定, 形成了一套相互补充的公 务员考核制度。但从公务员考 核具体实施的实践情况看, 我国的公务员考核过程中还存在 一些亟需解决的制度性问题。 1、 分类、 分层考核的基本 要求不明确, 考核内容缺乏针对性, 致使公务员考核的管理 功能难以落实。 一般地, 公务员考核制度以公务员职位分类为基础, 现 行公务员考核制度将公务员考 核内容分为德、 能、 勤、 绩、 廉五个部分, 重点考核工作实绩。 但是, 在实际工作当中, 不同部门的不同类别、 不同层次的公 务员在这五个方面的要求不尽 相同, 因此, 现行考核制度并没 有体现出不同类别、 层级公务员考核的基本要求, 考核内容 规定得过于原则, 难以体现和 衡量不同类别公务员因职务、工作性质、 工作责任等不同而 在德、 能、 勤、 绩、 廉五个方面的 不同表现。正是因为分类、 分层考核的基本要求不明确, 内 容缺乏针对性, 导致公务员考 核过程中出现走形式或领导个 人说了算等问题。2、 简明、 科学的考核指标 体系未能确立, 评价缺乏客观 性。现行公务员考核的原则是 客观公正、 领导与群众相结合、 平时与定期相结合。5国家公 务员考核暂行规定6第七条同时指出: / 对国家公务员考核要 注重实效, 简便易行, 宜于操 作, 防止繁琐。 0但是, 在实际工作当中, 许多部门和地方往往 重视年度考核而忽视平时考 核, 重视领导意见而忽视群众 意见, 主观与客观相结合、 年度考核与平时考核相结合的指标 体系迟迟没有建立, 造成无法 具体衡量的主观判断在考核中占据重要地位, 难以全面、 客 观、 具体地反映公务员在工作 中的各方面表现, 因此, 公务员考核的评价缺乏客观性。 3、 偏重定性考核, 忽视定量考核, 考核方法缺乏科学性 与可操作性。 长期以来, 我们的公务员 考核注重定性考核, 对定量考核的关注程度偏低, 考核标准 的可操作性低, 考核方法过于 简单, 受人际关系影响比较大。大多数考核的结论是主观色彩 浓郁的评语式的, 伸缩性大, 反 映公务员工作实绩的力度比较小。以考绩为例, 5国家公务员 考核暂行规定6 第三条规定: / 绩, 是指工作的数量、 质量、 效 益和贡献。 0其中, 工作数量是可以统计的, 但是, 质量、 效益、 贡献、 发挥的具体作用等却缺 乏可衡量的考核标准, 因此, 难以科学有效地对公务员的工作 实绩做出测量, 从而使考核在 某些地方流于形式。 4、 考核等次偏少, 难以起到奖优罚劣的激励作用。 现行考核制度将公务员考 核等次分为优秀、 称职和不称职三等, 又规定优秀的比例一 般掌握在本部门国家公务员总 人数的 10% 以内, 最多不超过 15% , 在实际工作中, 不称职的公务员又占极小的比例, 于是, 80% 以上的人集中在/ 称职大 平台0上, 而这当中有工作表现比较好的公务员, 也有工作表 现比较差的公务员, 僧多粥少, 在实际工作中, 往往出现碍于)18)CPA 中国行政管理 2003 年第 5期 总第 215 期情面轮流坐庄, 甚至/ 在考核评优时出现了抓阄现象, 谁能被 评为优秀, 全看运气, 碰上谁是 谁。 0这样做的结果导致激励机 制形同虚设。 5、 程序问题并没有得到足 够重视, 民主和公开程度不够。 现行公务员考核制度规定, 在年度考核时必须设立非 常设性的考核委员会或者考核 小组, 在部门负责人的领导下 进行考核。基本程序是: 个人 总结; 群众评议; 主管领导写评 语并提出考核等次的意见; 考 核委员会或者考核小组审核;部门负责人确定考核等次; 考 核结果应当以书面形式通知本 人; 异议复核。 但在实际工作当中, 有些 单位和部门对考核程序并不重 视, 存在/ 以评代考0和领导个 人说了算的现象, 大部分单位和部门对公务员只反馈考核等 次而不说明原因, 有的单位甚 至不以书面形式通知被考者本 人考核结果。 所有这些制度上的缺陷造 成公务员队伍竞争不足, 激励 作用微弱, 这一方面反映出我 们对科学的规范化的考核制度的可操作性重视不够, 一方面 也反映出人们对考核这一公务 员管理的重要环节不够重视, 致使造成/ 考核年年搞, 年年老 一套0的流于形式的问题。因 此, 完善公务员考核制度建设 需要在转变观念的基础上加强公务员考核制度化建设。 二、 规范和完善公务员考 核制度 针对上面所说的公务员考 核制度存在的问题, 笔者认为我们需要在增强考核的权威性的基础上从下述几个方面入 手, 来规范和完善公务员考核 制度。 1、 以分层、 分类考核为思 想指导, 建立考核指标体系, 增 强内容的针对性和可操作性。 首先, 对公务员分层、 分类进行考核有利于提高考核的科 学性, 一般而言, 考核内容要和 岗位职责一致, 不同级别的公 务员在德、 能、 勤、 绩、 廉方面的 要求并不相同, 如果将对公务 员的考核与不同岗位责任制与 目标责任制相结合, 那么, 就能够使考核内容具有较强的针对 性。其次, 不同类别的公务员 应当制定不同的考核指标体 系, 根据职务性质和业务要求 依层次的不同而有所侧重, 从 而形成一个不同类别、 层次公 务员考核评估的综合指标体系, 增强考核的可操作性, 同时 也增强考核评估的有效性。 2、 在考核方法上, 应当强 调定性与定量相结合, 提高考 核的科学化水平。 以定量与定性相结合的方 法来考核公务员, 已经成为世 界各国公务员考核制度的重要 组成部分。我们首先应当将定 性与定量相结合规定为考核原 则; 其次, 根据不同类别、 层次 的职位的要求, 将德、 能、 勤、 绩、 廉的各个指标都进行量化, 分解为若干要素, 并赋予一定 的分值和加权系数, 然后, 确定 不同类别、 层次职位各要素的 等级标准和分数线, 加总即得 出某一职位的公务员的分数, 对照相应的等级标准, 即可得 出被考人的等次。定量考核与 定性考核相结合, 能够全面、 客观、 有效地反映公务员的实际 工作情况, 也有利于公务员对 照自己的行为在工作中改进方 法、 提升素质。 3、 增加公务员考核等次, 加强激励机制作用。 对考核结果划分等次是世 界各国公务员考核的共用手段, 英国、 法国、 日本的公务员都依 成绩将公务员分为 5 个考核等 次。我们的公务员考核等次过 少, 不能使考核制度充分发挥激 励功能, 针对这种情况, 笔者认 为需要在量化考核的基础上, 按 照公务员的考核分数划分等次, 形成优秀、 优良、 称职、 基本称 职、 不称职等 5 个等次, 并赋予 不同等次公务员不同的奖惩措 施, 形成竞争和激励机制, 促使 优秀人才脱颖而出。 4、 在考核程序上做到严格 严谨与公开民主相结合。 首先, 应当强调对考核程 序的重视, 严格按照法定程序 进行考核, 倾听群众意见, 避免 走过场; 其次, 为了增强考核的 严谨性和严肃性, 应当对于考 核结果增加反馈、 公示、 申请复 议等环节, 既体现出考核的公 正, 又能够体现出尊重公务员 权利的民主作风; 最后, 公开透 明与民主评估应当贯穿考核程 序始终。 我们要在认真调查研究和 严密论证的基础上, 借鉴发达 国家公务员考核的优秀成果, 推进我们的公务员考核制度 化、 规范化建设并进而构建和完善整个公务员制度。 行( 作者单位: 国家行政学院研究室博士, 北京 100089)本栏目责任编辑 王佃利)19)2003 年第 5 期 总第 215 期 CPA 中国行政管理