失业保障制度国际比较及启示失业保障制度国际比较及启示 摘要摘要截止 1995 年，世界上共有 61 个国家和地区以立法形式，建立了失业保障制度。 从普及情况和实施力度来看，失业保障制度与国家经济实力之间呈现出高度相关性。1980 年经济合作与发展组织在巴黎举行会议，讨论 80 年代的社会政策，会议发表了题为福利国 家在危机中的文件，提出了“福利国家危机”的警告。面对这种情况，许多国家进行了改革， 把失业保障工作的重点，由过去一般的失业保险、失业救济转向了就业援助，其主要方法有 以下三种。1、建立职业培训体系。2、完善就业服务网络。3、实施促进就业的宏观经济政策。 从各国社会保障制度的建设经验来看，一个完善的失业保障制度除了具有为失业人员提供 基本生活保障的功能，还应有针对性的帮助失业人员再就业和预防失业。失业现象是与现代市场经济相伴随的一个长期性的问题，是当今世界各国普遍面临的 一大难题。据联合国公告，20 世纪 90 年代末全世界有失业人员 1.2 亿，半失业人员 7 亿， 两项之和约占全世界 28 亿劳动力的 13。我国是世界上人口最多的国家，至上个世纪末 已经有近 13 亿人口，且是一个发展中的二元经济结构国家，具有一般劳动力资源十分丰富 但专业人才、人均自然资源相对贫乏的显著特征。1992 年以来，我国出现了大面积突发性 失业，1996 年后劳动部门城镇登记失业率一直都在 3.1以上。如果按实际失业人口=公开 登记失业人口+下岗职工-再就业职工的公式计算，失业率将远远高于这个数字。2001 年 8 月，国家劳动和社会保障部对 62 个定点城市劳动力市场职业供求的分析显示：该年二季度 中，劳动力总量仍明显供大于求，就业形势非常严峻。失业保障制度是现代人力资源开发和利用的重要环节。因为，就业人员遭遇失业首先 是一种人力资源的闲置或浪费，其造成的损失是个人的，也是社会的。要在失业问题上兴 利除弊，从根本上解决问题，使之最终体现为对经济运行的积极意义，关键还在于构建一 种制度，这种制度，只能是失业保障制度。一、失业保障制度的国际比较1905 年失业保险制度在挪威首创，当时属于任意参加性质。真正由国家立法并具备强 制性的失业保险制度，始建于英国 1911 年颁布的国家保险法。截止 1995 年，世界上共有 61 个国家和地区以立法形式，建立了失业保障制度。从普及情况和实施力度来看，失业保 障制度与国家经济实力之间呈现出高度相关性。从保险的角度出发，失业保障的意义在于，其一，就宏观经济运行角度来讲，经济运 行具有很大的不确定性，谁也无法保证经济发展永远处在繁荣时期。当某一经济处于宏观 经济的繁荣或高涨期时，就业率较高，失业率较低，每一个就业者有能力交纳失业保险金。 一旦宏观经济处于萧条期，失业率大幅度上升，失业人员增加，这笔失业保险金就应支付 给失业者。其二，从每一个就业者来说，失业风险是不确定的，事先无法预料。因此为了 避免在失业降临时收入来源枯竭，每个就业者也应交纳失业保险金。从失业保险的逻辑来 推理，失业保险金的领取期限及其领取数额应与失业者原先就业时所交纳的失业保险金相 联系。失业保险金的另一个逻辑就是失业救济，即在保证市场经济配置资源的效率的同时， 兼顾公平，使失业者对市场经济机制提倡的“效率优先”所带来的不公平能容忍。即只要是 失业者，不管其过去交纳的失业保险金有多少，他都有权利领取失业救济金。与此同时， 使之明白，领取了失业救济、获得了失业保障，实际上也就分享到了社会经济发展和增长 所带来的“社会公平”。当然，随着失业待遇标准的提高，可能导致失业者拒绝低工资和劳动条件艰苦的工作， 延长失业时间的欧洲几个主要国家 1950，1975 年社会保障基金占国内生产总值的比例对比问题。因此， 西方许多经济学家认为，失业保障制度在保护失业者利益的同时，也在某种程度上创造着失业。或者说，失业保障本身就含有抑制再就业的负面基因。这一点被西方国家普遍经历 的“福利国家危机”所证明。第二次世界大战后，西方主要国家以庇古福利经济学以及凯恩斯主义为基础，纷纷推 行福利型社会保障制度，以实现充分就业。曾经一度许多发达国家将精力用在为失业者提 供尽可能优惠的失业保障待遇上。结果，战后西方国家的社会保障呈刚性发展，社会保障 基金在国民生产总值中所占比例、社会保障范围和力度迅速增大。许多人在得到高失业补贴后，不再积极寻找工作，结果失业补贴越优惠，失业率越高， 平均失业时间越长，社会负担越重，引发了新型的自愿失业。因为人们在就业行为上的博 弈倾向总是追求自身利益的最大化，理性的劳动者可能在高福利政策时选择缩短工作时间 或干脆失业，而在没有失业保障或失业保障水平很低时反而拼命工作。一些经验研究为上 述判断提供了证据。比如，美国的一项研究表明，如果美国在 1976 年停止实行失业保险福 利计划，失业者当年的失业时间从 4.3 个月下降到 2.8 个月，而失业保险对工资的替代率每 上升 10 个百分点，失业时间会增加一周左右。在经济全球化的今天，一国的社会保障水平 过高，还会影响其产品的国际竞争力，导致经济增长减缓，进一步扩大失业人数。因为社 会福利开支不断增加，税负加重，人们投资与储蓄的能力和兴趣下降，工作热情和效率会 随之降低。为逃避过重的社会保险费与所得税，甚至会出现人才外流、资本外流，国内投 资减少，高端人才缺失，大大加重了国内已存在的严重失业。要增发大量失业救济金，又 使财政负担加重。失业与失业保障处于一种难分难解的恶性循环中。1980 年经济合作与发展组织在巴黎举行会议，讨论 80 年代的社会政策，会议发表了 题为福利国家在危机中的文件，提出了“福利国家危机”的警告。面对这种情况，许多 国家进行了改革，把失业保障工作的重点，由过去一般的失业保险、失业救济转向了就业 援助，其主要方法有以下三种。1、建立职业培训体系。人力资源开发是通过培训和开发项目改进员工能力水平和业绩 的一种有代表性、连续性的工作。对失业人员进行职业培训，是其中的重要环节，对既有 人力资源的挽救和水平提升意义重大。第一，提高失业者从事原工作或新工作的技能，增 强他们对新工作的适应能力，以便为其重新择业、就业莫定基础，对于消除结构性失业具 有特别重要的意义。第二，纠正其在过去工作中所养成的不良行为，诸如磨洋工、组织纪 律观念淡薄等问题，同时稳定员工情绪。第三，职业培训本身也是一个吸引就业的新行业。 如今，英美等国已将失业人口的职业培训纳入了法制化的轨道。如美国的人力开发与培 训法 、 就业机会法 、 就业培训合作法 、 再就业法案等，要求全社会重视并支持职 业培训。在瑞典等国，失业培训不仅是免费的，参加者还可得到一笔失业救济金的培训补 助。瑞典的年度研究报告显示，大多数参加者自始至终完成了培训，其中约 6575 的经过专门培训的人，6 个月内在公开的市场上找到了工作。美国每年再就业培训拨款 70 多亿美元，其它如法国为 170 多亿法郎，德国为 80 多亿马克，英国为 30 亿英镑。2、完善就业服务网络。建立完备的就业服务网络，是劳动市场良性运转的必要条件之 一。目前，许多国家都建有专门机构，通过普查、登记的办法，掌握失业人员的基本情况， 如人数、性别、年龄、健康状况、特长、就业愿望和经济条件等，同时还从预测一定时期 的经济发展趋势人手，分析劳动力的需求总量、结构及其变动情况，并指导失业人员适应 这种变化，转变择业观念和方向，学习新的技能，以使劳动力的供给，适应经济发展和产 业结构改变对劳动力的需求，尽快地实现再就业。象英国的人力资源委员会，在全国设有 1000 多个直接管辖的职业辅导中心，辅导中心设有电脑终端机，与人力资源委员会的主机、 其他社区行政部门的终端机联网。求职者的个人资料存人电脑后，辅导中心每月两次自动 提供劳动市场的最新资料和求职机会、申请办法。对经过就业培训的失业人员，劳动就业 服务机构积极地开展中介服务工作，根据劳动力市场的需求及失业人员本身的技能、专长及爱好，进行介绍推荐，组织供求双方见面恰谈，相互选择。韩国对 1 万名 4050 岁的白 领失业者实施“创业培训”计划，并在全国求职者集中的城市设立“人力银行”，同时增加地 方劳动行政部门的办事人员，建立起失业救济、职业、咨询“一条龙”服务体系。与此类似 的，瑞典出现了为失业经理制定的“重创企业计划”，要求参加计划培训的失业经理在 6 个 月的培训中积极提出自己的经营思想和建议，从而检验其工作能力和经营思想的可行性。 6 个月结束后，经营成功的企业就可以独立出去，股本归经理和雇员所有。3、实施促进就业的宏观经济政策。20 世纪 60 年代以来，许多国家开始实行“积极的 劳动力市场政策”，以缩短失业周期，避免失业率过高。许多国家立法宗旨由保障失业人员 的基本生活，转变为提高再就业宰。这一显著的变化在法律名称上有所反映，如日本 1974 年制定了雇佣保险法取代了 1947 年的失业保险法 。所谓积极的劳动力市场政策， 主要是把提高经济增长率放在目标之首，通过政策调整创造更多的就业机会。只有提高经 济增长率才是解决就业的根本途径，这是西方各国政策的经验总结。因为只有通胀率低、 财政平衡或略有节余、利息率低，企业愿意贷款扩大生产规模，增加就业岗位，企业提高 了利润，国家增加了收入，福利社会才会有坚实的物质基础。二、我国的失业保障制度1、我国存在失业的特殊性。我国长期产业政策的失误，导致第一、二、三产业分布极 其不合理：劳动力大都滞存在第一产业，资本明显向第二产业尤其是重工业集中，劳动力 随着资本流动的格局尚未形成。而且，传统体制下认为没有失业是社会主义制度“优越性” 的重要体现，实行“低工资、高就业”的政策，国家通过计划强制性地统一安排就业。企业 无法通过竞争选择优秀人才，劳动者也无法根据个人的才能、水平和抱负自主择业，抑制 了劳动的创造力和劳动热情。同时，我国存在着大规模的隐性失业，其实质是劳动者未能 与生产资料实现充分结合处于部分闲置的状态。隐性失业有两类，一是农村的隐性失业， 大量的剩余劳动力要求向非农产品转移；二是国有企业存在的在职失业，大量滞存的隐性 失业者，使企业“养人”负担沉重。长期以来，政府坚持富余人员由企业自我消化的方针， 又使市场机制对劳动力存量结构调节作用十分有限，这使我国的隐性失业尤其是第二种隐 性失业问题愈演愈烈。如今面临的首要难题是消化在国有企业内长期存在的大量富余人员。 目前较为保守并被广为采用的隐性失业率估计值约为 15以上，隐性失业人员绝对数量为 1500 万以上。随着经营机制的转换，下岗、清退人员增加，隐性就业人员正在逐渐显性化， 预计社会失业根据中国统计年鉴有关数据计算人员将达 2500 万左右。这给就业带来了前所未有 的压力。值得注意的是，与隐性失业相对，我国还存在着严重的隐性就业问题。隐性就业在西 方国家又叫非公开职业，指从事在地下经营的工作。由于地下经济逃税的存在，引起劳动 力从公开经济向地下经济流动，并且对公开经济部门的劳动效率产生影响。在我国，有的 人在第一职业工作时磨洋工，从事第二职业时却精神百倍，第一职业的工作时间成了这些 人的休息、 “充电”时间。还有不少人通过请病假、事假或干脆办病退、退养，一方面享受着 单位的福利，另一方面从事着各种不纳税的第二职业。于是出现“真下岗的没保障，没下岗 的却得双重保障”的怪现象，严重短缺的社会保障基金不得不承受着广泛存在的隐性就业人 群重荷，实则是“好钢没用在刀刃上”，造成了人力资源和社会保障资源的“双亏”。2、我国失业保障制度的现状。经过十几年的反复实践和修改，我国已经初步建立起具 有失业预防、失业补救和失业保险多元功能的失业保障制度。现行的失业保险制度是 1998 年 12 月 26 日颁布的失业保险条例 ，其基本内容如下：(1)覆盖范围包括城镇的企事业 单位，其中城镇企业是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其 他城镇企业。(2)失业