第一章绪 论1.1 研究背景高速公路是公路发展到一定阶段的必然结果。公路是我国覆盖面积最广、通达程度最深的交通方式，承担了全社会 75.5%的货运量和 93.4%的客运量，是国民经济发展的重要命脉。据统计，现有公路网中，95%的高速公路、61%的一级公路和 42%的二级公路是靠收费公路政策筹资修建的。1984 年 12 月， “贷款修路、收费还贷”政策在国务院第 54 次常务会议上被确定为促进公路事业发展的四项优惠政策之一，从此我国公路尤其是高速公路建设拉开了大发展的序幕，1988 年 10 月 31 日中国大陆第一条试验性质的高速公路上海至嘉定高速公路建成通车，实现了我国高速公路零的突破，结束了我国没有高速公路的历史。随后沈大、广深、西临等一批高速公路项目纷纷上马，1989 年交通部在沈阳召开的高等级公路建设经验交流会上第一次明确中国必须发展高速公路，1993 年、1998 年交通部分别又在山东、福州专门召开加快高速公路建设的会议，2004 年 12 月 17 日国务院常务会议审议通过国家高速公路网规划标志着中国高速公路发展又进入了一个新的时期。我国高速公路发展从大大滞后于经济发展到相对适应，再到适度超前，用了短短不到 30 年时间。截止 2013 年底，我国共建成通车高速公路 10.45 万公里，居世界第一，高速公路供给能力显著增强，运输服务水平不断提高，更重要的是有力促进和支撑了了中国经济的高增长。然而在高速公路迅速发展的同时，高速公路本身和社会对其的认识、期望等方方面面暴露出一系列问题，引起社会和投资管理者各方的不满随着我国经济的快速发展，商品运输日益频繁，高速公路为商品运输提供了一个快速的通道。严格来说，高速公路是一种特殊的“公用产品” ，是社会服务的基础设施。由于其具有的特殊性，在收费过程中也会出现一些问题。2013 至 2016 年，中央累计安排车购税资金 2100 亿元用于国家高速公路建设，在中 央资金的带动下，全社会累计完成高速公路建设投资约 3.1 万亿元。随着一大批待贯通路 段的建成通车和拥挤通道的扩容改造，高速公路对“三大战略”的支撑和引领作用明显增 强。交通运输行业还立足我国国情和发展实际，自觉对标国际先进水平，加强理论与政策 研究，突出科技创新的引领作用，取得了一批标志性的重大科技成果，积极地提升了我国 公路交通的核心竞争力和可持续发展能力。 1.2 研究意义高速公路收费涉及相关的利益面较广，该问题一直以来就备受各方的关注，成为热点及焦点问题。结合国内外的相关经验可以得知，进行高速公路收费具有多方面的积极作用。一方面，能有效缓解交通拥挤的问题；另一方面，能为公路养护提供部分资金。然而，有的地方政府没有厘清自己的位置，未能发挥好自己的公共服务职能，与民争利，与收费高速公路业主一道获取合法利益之外的超额利益，侵害了公共利益。同时，社会舆论过多地强调公共伦理，甚至要求立即取消一切高速公路收费，这也是不现实的，同样会带来很多问题。因此，在这样的背景之下，探讨政府如何在高速公路收费问题上做好角色定位，在这过程中不仅要顾及高速公路业主的利益，同时也要兼顾公众的合法利益，进一步优化政策制定流程，进而提升法律法规执行效果的最大化，可以说在这些方面具有重大的现实意义。在国家政策引领和机制保障下，我国高速公路取得了辉煌的成就。尤其是收费公路政策实施以后，我国公路建设不再单纯依靠政府投入，而是充分调动起社会资本投资的积极性，形成了政府引导、社会参与的公路投融资新模式，我国公路建设热潮迅速展开。然而，我们早期的收费公路政策并无经验可以借鉴，当时的法律制度也相对缺失，在那样的环境下，高速公路的发展完全靠边探索边实践。近几年，社会公众对公路收费曰加不满，媒体也经常曝光收费公路政策存在的问题，究其原因，是现有的高速公路管理体制已经与当下经济发展有所背离，不断显露各种弊端。群众对高速公路免费的呼声越来越高。与之相对的高速公路建设养护成本越来越高，仅靠国家财政根本无力承担日渐高涨的建设养护费用。另一方面，政府还贷高速公路所负债务及相应利息无法化解、新建高速公路融资困难等都成为制约高速公路可持续发展的主要问题。百姓通行免费的意愿无法满足高速公路可持续发展的要求，二者的矛盾如果持续发酵，势必会造成有损社会公益和经济效益的严重后果。面对当前问题，交通运输行业主管部口，必须进一步加强腔督和管理，建立完善的收费公路发展政策，才能推动高速公路真正步入科学发展、可持续发展的轨道上来。第二章 高速公路发展与现状2.1 高速公路定义高速公路是伴随着经济社会发展而发展起来的。联合国欧洲经济委员会运输部会议对高速公路的定义是：“高速公路是利用分离的车道往返行驶交通的道路。两个车道用中央分离带隔开，与其他任何铁路、公路不允许有平面交叉，禁止从路侧的任何地方直接进入高速公路，禁止汽车以外的任何交通工具出入。 ” 在我国，按照交通运输部公路工程技术标准 （JTG B01-2003）对高速公路的定义，高速公路属于高等级公路，是专供汽车分向、分车道行驶并全部控制出入的多车道公路。要求能适应年均昼夜标准小客车交通量 25000 辆以上，设计时速为 80-120 公里，且设置中央分离带，全部采用立体交叉的四车道及以上公路。具有特别重要的政治、经济意义。高速公路的建设情况反映着一个国家和地区的交通发达程度、乃至经济发展的整体水平。2.2 高速公路发展与现状世界上第一条高速公路为德国波恩至科隆高速公路，1932 年建成通车，为德国第二次世界大战起到了很好的运输作用。从第二次世界大战结束至 20 世纪 80 年代初，高速公路进入快速发展阶段，欧洲各发达国家，美国、日本、韩国等一些经济发达国家纷纷掀起了建设高速公路的热潮。20 世纪 80 年代末开始，除发达国家继续建设高速公路外，亚洲、拉丁美洲和非洲的一些发展中国家也开始大规模修建高速公路。截止 2012 年底，全世界已有 80 多个国家拥有高速公路，高速公路通车里程达到 40 多万公里。据悉，目前国家高速公路在建里程约 1.3 万公里（占规划总里程的 9.56%） ，正在实施扩容工程的路段总里程超过 2800 公里，预计到“十三五”末，国家高速公路主线基本贯通。同时，交通运输部将加快推进建设年代较早、交通繁忙的国家高速公路扩容改造建设。届时，公路出行将更加畅通，更加便捷，更加高效，更加安全。近日，交通运输部组织的京新高速暨国家高速公路网建设成就主题宣传采访活动座谈会在 内蒙古巴彦淖尔召开，记者从会上了解到，2013 年，国务院批准了国家公路网规划 （2013 年2030 年） ，国家高速公路网（简称“71118 网” ）由 7 条首都放射线、11 条南 北纵线、18 条东西横线，共 36 条主线，以及地区环线、并行线、联络线等组成，约 11.8 万公里。规划建设展望线约 1.8 万公里，总里程 13.6 万公里，连接全国地级行政中心、城 镇人口超过 20 万的中等及以上城市、重要交通枢纽和重要边境口岸。在国家公路网的基 础上，各省（区、市）纷纷编制地方高速公路网规划，逐渐形成了以国家高速公路为骨架、 以地方高速公路为补充的高速公路网规划格局。 近年来，交通运输部积极指导各地交通运输部门，加快推进国家高速公路建设。从骨 架通道的建设进展看， “71118 网”36 条主线已建成通车 7 万公里，在建约 4300 公里、待 建约 3900 公里，待建里程不足 5%。其中，已实现全线贯通的路线有 15 条。据交通运输 部公路局工程管理处副处长王恒斌介绍，7 条首都放射线中，京哈、京沪、京港澳、京昆 4 条放射线已经贯通，京台高速北京至福州段已经建成，京新大通道也即将实现全线高速 化；11 条南北纵线中，鹤大、大广 2 条纵线已经贯通，济广、包茂计划年内贯通；18 条 东西横线中，青银、宁洛、沪陕、沪蓉、沪渝、沪昆、福银、泉南、广昆等 9 条横线已经 贯通，杭瑞、厦蓉计划年内贯通。 “为加快推进首都地区环线等区域内国家高速公路网建设，构建多中心、网格状区域 高速公路网，交通运输部还制定了京津冀协同发展交通一体化规划 。 ”国家交通运输部 综合规划司巡视员任锦雄对记者说，京津冀三省市协作联动，加快首都地区环线等区域内 国家高速公路网建设，使京津冀交通一体化提升到新的层次。 第 3 章高速公路收费政策3.1 高速公路运营管理体制管理体制的核心是管理权力和职责的划分和配置。任何管理体制的建立、改革与完善，都是围绕着管理权力和职责的划分或分配进行的。管理权力和职责的划分与配置是否科学、合理，是判定管理体制优良与否的一个重要标准。 管理体制的表现形式主要是管理组织机构和规章制度。管理组织及各种规章制度是管理权力的载体，是管理权力配置及运行过程中所形成的各种关系的制度化。管理体制的建立、改革和完善，总是伴随着管理组织机构和规章制度的建立、改革和完善而进行的。 当前我国高速公路通行费标准的确定是由经营单位定价，省级政府交通主管部门和物价管理部门审批通过。这种价格形成机制的理论是社会主义市场经济的必然要求，即市场形成价格及政府宏观调控有机结合，一定意义上也是由高速公路的准公共产品属性所决定的。另外管理体制也受到一个国家经济基础、基本政治制度和民族文化传统等方面的制约和影响。经济基础决定上层建筑，在经济基础中，影响管理体制最主要的因素就是所有制形式。一国家的政治制度是该国家一定阶级关系和阶级利益的体现，政治制度决定着该国管理体制的性质和管理的基本方式。一些约定成俗的民族传统习惯也对管理体制产生着不可估量的影响。 3.2 收费政策内容收费公路管理条例第条规定，无论是政府还贷公路还是经营性公路，申请经批准后，才可收取车辆通行费。而收费标准，须由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部口会同同级价格主管部口审核后，报本级人民政府审查批准。所以，各地高速公路如何定价，地方政府最具发言权。在收费年限方面， 条例规定：政府还贷公路的收费期限，最长不得超过年，但中西部地区还贷公路的收费期限可延长至年；而经营性公路最长收费期限不得超过日年，同样，对于中西部地区的经营性公路的最长收费期限放宽至年。值得注意的是：在交通运输部年月刚刚发布的收费公路管理条例 （修订征求意见稿）中，对公路的收费期限做了最新规定：、在高速公路管理部口统一偿还完银行债务后，政府可对高速公路的养护、管理等基本支出做综合考量，在保障通行效率的前提下，重新核算收费标准，进行养护管理收费。、对特许经营公路的经营期限，进行了适度放宽。规定对投资规模大、回报周期长的离速公路，可考虑收回成本并有合理回报的综合因素，经批准可适当延长收费期限，不再受的经营限制。同时，特许经营公路中的高速公路经营期届满后，再由政府回收，并与仍然背负债务的政府收费高速公路一起纳入统一管理，继续收费。、根据经济社会发展需要实施收费公路改扩建工程，将一级公路改建为高速公路的，可重新核定经营期限。3.3 定价标准我国的收费标准在省区之内基本是统一的，但随着路网的连通、经济的发展、 汽车使用量的增加、公路运营成本的变化会要求对收费标准进行调整。虽然在 2013 年 5 月份交通运输部出台收费公路管理条例（公开征求意见稿）中， 拟加入一条“车辆通行费收费标准可根据交通流量、当地物价指数变化情况等 因素适时予以调整。”但还是缺乏具体明确的收费标准调整的制度安排，收费 标准调整随意性较大，而且在监督机制不完善的情况下，会成为垄断企业和地 方政府获利的工具，极大损害使用者利益，这是导致公众对收费制度不满的重 要原因之一。 我国的收费还贷高速公路基本都采取这种定价方法，其定价模型如下： 其中：pt 为未来第 t 年通行费费率（元/辆次） Q t为未来第 t 年的交通量（辆次） n 为偿还贷款年限即收费年限（年）L 为收费里程（公里） Ct 为未来第 t 年的公路养护、管理等费用（元） i 为贷款年平均利率 D 为贷款本息