-.规划建设用地标准的影响因素及多元控制规划建设用地标准的影响因素及多元控制汪军 赵民【摘要】城市规划师从意愿上都会把追求规划的确定性列为理想目标，但由于规划编 制时存在的主观认识局限性和规划实施中规划对象的变异性，导致了规划与实践的脱离， 造成了所谓的规划“失效” 。为了实现规划与实施的动态吻合、保持二者的一致性，从而增 进城市规划的同步性、科学性、指导性、可操作性，需要在编制规划时预留应对各种未知 因素和未来挑战的技术性空间，并恒常对规划方案进行调整，补充、修编，实现规划的及 时革新或再生，缩短规划与实施之间的距离。此所谓规划的可变性。【关键词】规划建设用地；多元控制；气候分区；人口规模1 前言：现行“用地标准”的历史作用1991 年实施的城市用地分类与规划建设用地标准(GBJ137-90)(以下简称标准)是 我国城市规划行业的第一部国家标准。1987 年，中国城市规划设计研究院会同北京、上海、 四川、湖北、陕西、辽宁等省会城市规划院及同济大学等单位，组成了国家标准编制组。 编制组经过对我国当时设市的 222 个城市的用地状况进行调查和统计分析，于 1990 年完成 了编制工作，并于次年通过审批并开始在全国实施。 标准主要通过对城市建设用地的分 类管理以及规划建设用地标准的控制来指导全国的城市规划编制工作，成为了我国备类城 市编制城市总体规划、确定城市建设用地规模的重要技术依据。在规划建设用地方面， 标准提出了人均 60120m2的控制原则，将各类城市按照现 状人均用地水平分成 4 档，并分别按各自档别进行调整。这种“人地对应”及“分档调整” 的管理模式在标准颁布施行后曾取得了很大的效果，有效地抑制了 1990 年以后我国城 市大规模扩张的势头。中国城市规划设计研究院的报告指出，在标准实施后的前 5 年，即“八五”期间，全国将近 43的设市城市在城市规划的引导下，人均用地平均减少 了 14.3m2，其中 61.5为小城市，平均减少了 29.6m2。然而，随着我国城市规划建设的不断深化，各地各类城市的情况逐渐呈现出多元化， 各种新的土地利用模式也开始出现在一些城市，这使得标准逐渐在一些领域表现出一 定的不适应性。在用地分类方面， 标准对一些新增的用地类别无法进行合适的定位。比如许多城市 出现的混合用地(商住、商办、历史街区中出现的文化娱乐)等等，都不能在现行的分类标 准中找到对应的类别，使得规划图纸无法准确表达这些用地功能，因而各地出现了一些自 创的用地分类类别和符号。在规划建设用地指标方面， 标准对各类城市用地扩张的约束力在逐渐减弱。据住建 部统计公报显示，在 1986 年到 2004 年的近 20 年间，全国城市数量从 353 个增加到 660 个， 城市建成区面积由 10127Km2增长到 30406Km2，平均每年增加的城市建设用地达到 1014Km2。但是，其中 1986 年至 1996 年的年平均增长量仅为 913Km2，而 1996 年至 2004 年 的年平均增长量达到了 1439Km2，后一阶段城市用地扩张的增速十分明显。另外，基于 “人地对应”的控制原则，一些地方在总体规划编制中夸大人口规模，以获得更多的用地 指标。这种倾向给各级政府造成了一种错觉，那就是人口规模的扩大可以带来用地规模的 增加。本研究主要针对规划建设用地指标的控制，配合标准的修编工作，基于计量分析 来探讨规划建设用地的控制机制和具体操作对策。2 “用地标准”制定的难点和思路规划建设用地标准的制定，本身就是一个十分复杂的系统任务。近年来，许多专家和 学者都撰文对标准本身或者实施过程中存在的问题进行过讨论。其中，蒋(1996)认为-.有些地方政府在使用标准的过程中出现了一些主观或者客观的误解，认为人均用地标 准就是 100m2人，忽略了“分档控制”的原则，使得标准失去了一定的指导作用； 曹(2002)认为城市建设用地应该在不同的时空阶段进行划分，不应采用“一刀切”的方式， 现行的标准缺少针对性和可操作性；张(2004)认为我国许多城市正处于快速工业化和 城市化时期，特别是沿海发达地区对用地的需求要大于内陆，因此， 标准应建立分类控 制的机制来应对不同发展阶段的城市；孙和叶(2007)认为标准的滞后性太大，没有考 虑到城市动态发展的要求；郑(2007)针对快速城市化地区的小城镇对标准的不适应进 行了分析，认为使用单一的人口规模确定用地具有局限性，同时认为在经济发展的特定阶 段，对空间的大量需求是合理的，不应一味地强调人均指标。赵和汪(2007)认为标准 的问题首先是在确定“人地对应”时人口指标的不确定上，第二是我国城市不同的发展水 平导致对空间的要求不一致，应该区别对待，第三则是土地市场化条件下，硬性指标已无 法准确把握城市的发展，应引入新的控制机制。这些论述都“暗示”了现行的标准正面临困境，改革势在必行。但是由于这些文 章的立论视角及对策建议的离散程度太高，似乎无法找到一些共同点。不过，较普遍认为 确定建设用地规模不能仅以人口为依据，而应该考虑其它各种因素，亦即在标准中需要考 虑引入多种要素进行控制。经过进一步的文献检索与整理，可归纳出以下若干见解。2.1 认为用地标准应与经济发展相结合根据区域经济的发展程度不同，我国一般分为东部、中部、西部及东北部地区。东部 地区现已形成了长江三角洲、珠江三角洲、京津冀、山东半岛和海峡西岸等 5 个城市群， 属于我国发展起步较早，经济较发达的地区，这些区域的城市化水平和工业化水平普遍高 于其它区域。这些经济发展上的差异导致了对城市用地需求的不同，因此孙和叶(2007)撰 文认为用地标准应与区域经济发展程度相结合。何(2003)认为，城市经济的一般发展规律表明，经济发展使得人口密度增加，城市公 共服务设施比例上升，而经济发展同时带来产业的升级和调整，第一二产业用地大幅下降， 第三产业用地则逐步增加，这些因素都会影响到城市建设用地的规模以及结构，都应该加 以考虑。另外，我国东部沿海发达地区的城市对人口吸聚作用大大高于中、西部城市，但这些 城市为了减轻政府提供相应公共设施的财政压力，开始对人口的迁入进行限制。而我国中、 西部地区的城市却继续大规模推进城市化，以吸引更多的农村人口进入城市。这两种类型 的城市对人口的不同态度也决定了单一的“人地对应”标准缺乏适用性。因此，汪(2007) 提出了对处于不同发展阶段的城市应该施行差别化指标控制。2.2 认为用地标准应与城市等级与规模相结合 一般认为，城市用地增长速度和城市人口增加速度之间存在一定的关系，因为新增加 的人口不必另建一个完整的，独立的基础设施系统为其服务，因此用地面积的增加应该小 于人口增加的速度。但是我国的情况却有所不同，由于之前的城市建设欠账太多，使得用 地和人口的关系出现倒挂现象。中国城市规划设计研究院对历年城市化过程进行分析，认 为城市新增建设用地和新增人口的比值取 1.12:1 较为合适(张、靳等，2000)。但谈、李和 吕(2002)对全国 1990 年至 2000 年间的部分城市进行研究的结果显示，我国全国平均水平 为 130，高于 1.12 的水平，而其中东部地区更是达到 1.42。但是，这从一个侧面还是说明 了我国城市用地增长与人口之间的特定关系(见表 1)。-.张、靳等(2000)还认为用地的增长情况在不同规模的城市中也表现出不同的状况；在 统计了 19871995 年全国人均城市建设用地年均增长情况之后发现，虽然在这期间全国人 均城市建设用地年均增长 1.2，但发现随着城市规模的逐渐减小，人均城市建设用地的 年均增长率却逐渐增大。其中，特大城市年均增长 2.53；大城市年均增长 1.91；中小 城市年均增长分别为 2.87和 4.34。可以看出，小城市人均用地的年均增长率分别是特 大城市、大城市、中等城市的 1.72 倍、2.27 倍和 1.5 倍。2.3 认为用地标准应与城市职能和性质相结合 袁和董(2001)将全国 667 个城市大致分成 6 个类别，即区域中心城市、地方中心城市、 采掘重工业城市、轻加工工业城市、交通贸易口岸城市、旅游城市，并对这些城市的人均 建设用地水平进行统计。统计结果表明(表 2)，虽然各类城市的人均建设用地都有所增长， 但是增长最快的是旅游城市以及区域中心城市，且各类城市的用地水平及增长情况均有所 不同。据此认为，不同职能的城市在人均建设用地方面的需求也是不同的。而张(2004)在对宁波的建设用地变化情况进行研究后指出，宁波作为我国重要的港口 城市和东南沿海制造业基地，正处在工业高速发展和城市规模迅速扩张的时期，城市扩张 正在走一条用地先行的道路，反映在用地指标上表现为人均建设用地较大，特别是人均工 业、对外交通(港口)用地。因此他认为处在工业化高速发展时期的城市，其用地的需求必 然比其它城市要多，特别是珠三角、长三角的一些城市，已经大大超越了标准所规定 的范围。同样，郑(2007)在对苏南的许多城镇进行研究后提出，在一些快速城市化地区， 用地的需求量将大大高于其它地区，对这些地区人均建设用地量的控制应该考虑其特殊性。-.2.4 认为用地标准应与地理位置相结合张、郝等(2005)根据土地集约度分析，将全国省份及直辖市分为 5 大类：第一类为北 京、上海；第二类为江苏、浙江、广东、海南等省；第三类为天津市和河北、辽宁、安徽， 福建、山东、湖北、广西、云南等省或自治区；第四类为山西、吉林，黑龙江、江西、河 南、湖南、重庆、贵州、陕西、青海和新疆等省或自治区：第五类为内蒙古、甘肃、四川、 宁夏等省或自治区，并提出处在集约度不同的区域内的城市所采用的土地控制标准应有所 不同。谈、李和吕(2004)在对中国 145 个大中城市的用地扩张进行统计后，认为城市建设用 地扩展区域的差异性显著。他们指出，在 20 世纪 90 年代，中国城市建设用地的总扩张面 积为 3534km2。这些扩张主要发生在东部沿海的 12 个省、市和自治区，它们占总扩张面积 的 75.3，中部地区占 14.5，西部地区占 10.2，有着明显的区域差异。因此，城市 所处的区域位置也影响了用地建设的情况。3 基于样本数据的观察与分析2008 年 3 月，课题组在上海同济城市规划设计研究院、中国城市规划设计研究院、辽 宁省城市规划设计研究院、西安建大规划设计研究院等规划研究机构的支持配合下，收集 了 415 项城市(少部分为镇)总体规划编制样本。样本的分布基本上覆盖了全国所有的省份 (港澳除外)，包括了青海、新疆、西藏等偏远省份的城镇。依据现有文献中提出的影响城市用地规模的各类因素，对样本城市进行了统计观察， 希望通过样本观察来发现一些规律或特征，以便为标准的完善提供思路。统计观察分 为如下几个部分。3.1 按经济地域分组根据我国的现实国情，将样本城市分为东部地区、中部地区和西部地区 3 个组别，分 别代表经济发达地区，经济较发达地区和经济欠发达地区。其中，东部地区共有样本 149 个，中部地区为 110 个，西部地区为 122 个，基本呈平均分布。统计结果如表 3 所示，无 论在 1994 年还是 2000 年，东部城市的平均人均建设用地都大于中、西部城市。但是，从对比的情况来看，东部城市人均城市建设用地水平虽然大于中、西部城市。 但是，中西部城市之间的差异却不大；其中，1994 年是中部城市大于西部，但是 2000 年 却呈现出相反的状态。因此，可以说从东、中、西 3 个区域来看，并不存在明显的区域递 增或者递减趋势。3.2 按人口规模分组按照人口规模将城市分为小城市、中等城市、大城市及特大城市。其中小城市(人口规 模20 万)有 272 个；中等城市(20 万中等城市大 城市特大城市的现象。图 1 显示了这种特征，可以看到城市人口规模越大，其人均建设用 地面积就越小，这种特征说明