2 0 0 7年第8期江苏水利从美国田纳西河流域管理模式谈我国湖泊管理与保护经 验 交 流湖泊是湖盆、 湖水以及水中所含物质 (矿物质、 溶解物、 有机质以及水生生物等) 所组成的自然综合体, 并参与自然界的物质与能量的循环。一般来说, 湖泊是指陆地上低洼地区储存大量而不与海洋发生直接联系的水体, 它与人类发生着千丝万缕的交互关系。湖泊对人类的养育和恩惠,体现在诸多方面。水面浩阔的湖泊不仅是天然的盛水巨盆, 同时也是丰富物产的聚集地, 是孕育水生动植物的天然场所。一泓湖水, 孕育了万般宝物, 形成了良好的自然生物链, 为人类生产生活提供了丰富的水产资源,许多湖泊都有 “日出斗金” 之说。人类对湖泊的能动开发利用, 更使湖泊尽显水产和农业灌溉、 航运、 城乡供水和洪、 枯水的调节等方面的效益。但随着经济社会的发展, 人类活动对湖泊的影响日益加剧, 人水争地的不和谐现象日益严重。湖泊功能日益衰减、 资源日趋枯竭, 已不能满足水环境、 水生态及经济社会可持续发展要求。为了有效地管理和保护湖泊, 本文针对淮安湖泊管理现状和存在问题, 结合田纳西河流管理模式变革的成功经验, 谈几点个人粗浅认识。一、 田纳西河流域管理经验田纳西河位于美国东南部, 是美国第五大河流, 长约1 4 5 0 k m, 流域面积1 0 . 6 k m2, 水力资源丰富, 田纳西流域的开发始于2 0世纪3 0年代。此时的田纳西流域由于长期缺乏治理, 交通闭塞, 水运不通, 森林遭破坏, 水土流失严重, 经常洪水泛滥成灾, 自然环境恶化, 疾病流行, 是美国最贫穷落后的地区之一,年人均收入仅1 0 0多美元, 约为全国平均值的4 5 %。当时的美国正发生严重的经济危机, 新任美国总统罗斯福为摆脱经济危机的困境, 决定实施 “新政” 。 “新政” 为扩大内需开展的公共基础设施建设,推动了美国历史上大规模的流域开发,田纳西流域被当做一个试点, 即试图通过一种新的独特的管理模式,对其流域内的自然资源进行综合开发,达到振兴和发展区域经济的目的。经过多年实践, 田纳西流域的开发和管理取得了辉煌的成就, 从根本上改变了田纳西流域落后的面貌及开发混乱无序的局面, 成为流域管理成功的范例为世界所瞩目。他们的具体做法是:1 .成立田纳西流域管理局, 流域自然资源实现了统一管理为了对田纳西河流域内的自然资源进行全面的综合开发和统一管理,1 9 3 3年美国国会通过了“田纳西流域管理局法” ,成立田纳西流域管理局 (简称T V A) 。T V A成立时, 美国总统罗斯福向国会提出,T V A为一个充分享有政府权力的机构。据此,T V A被确定为联邦政府一级机构, 行政上不受沿流域各州政府的管理, 并赋予对该流域的所有资源开发利用及统一管理的权力, 具体包括水力发电、 水利工程、 航运、 渔业、 等6个方面统一开发与管理。这样使田纳西流域实现了自然资源的统一管理, 为田纳西流域的有序开发发展奠定了体制基础, 保证了田纳西流域的开发和治理的高度统一与长期稳定。2 .制定T V A法为流域自然资源开发与统一管理提供法律保证美国是联邦制国家, 州的权力很大。田纳西流域地跨7个州,T V A要实现对田纳西流域的统一开发管理,没有立法保证是难以想象的。因此,美国国会于1 9 3 3年通过 田纳西流域管理局法 (以下称T V A法) ,T V A法涉及面广,对土地征用及转让、 流域开发、电力生产及销售、电价、 债券、财务管理及利益分配等都有规定, 赋予了T V A广泛的权力: 如T V A以联邦政府机构的名义, 有权为开发管理流域自然资源而征用流域内土地,T V A有权开发利用管理流域内资源, 治理水灾、 改善航运、 提供电力等, 这些规定为田纳西流域包括水资源在内的自然资源有效开发和统一管理提供有力保证。T V A法自1 9 3 3年颁布后, 根据流域开发和管理的变化及需要,不断进行修改和补充, 是一部有长远生命力的水法规, 使凡涉及流域开发和管理的重大举措都能得到相应的法律支撑。俞晓春李三林贾士权4 12 0 0 7年第8期江苏水利3 .编制流域综合规划为流域自然资源科学开发提供依据和原则T V A成立之初的宗旨是促进地区发展和繁荣, 近7 0年的实践表明,T V A实现了这一目标。T V A成立后的一个时期, 主要是根据河流梯级开发和综合利用的原则制定规划, 对田纳西河流域资源集中进行科学合理开发。当时的目标是以航运和防洪为主, 结合开发水电。至2 0世纪5 0年代, 基本完成了田纳西河流域水资源传统意义上的开发利用, 同时对森林资源、 野生生物和鱼类资源开展保护工作。2 0世纪6 0年代后, 随着对环境问题的重视,T V A在继续进行综合开发的同时, 加强了对流域内自然资源的管理和保护, 为提高居民的生活质量服务。二、 淮安湖泊管理现状和存在问题我市湖泊较多, 拥有大小湖泊1 1处, 面积约12 0 0 k m2, 占全市总面积1 1 . 3 9 %。 其中全国 “五大淡水湖” 之一的洪泽湖也位于淮安境内, 另外还与邻市共有白马湖、 宝应湖、 高邮湖等湖泊。多年来, 由于湖泊管理体制不健全, 缺乏统一规划, 统一管理, 以及管理不力, 大量沿湖周边的农民在经济利益的驱动下, 任意无序地围湖造田造塘, 致使湖泊面积缩小, 功能萎缩,直接制约了经济社会可持续发展。湖泊目前主要存在以下四个方面问题:一是湖泊防洪灌溉调蓄功能降低。据有关资料统计, 到2 0 0 5年, 洪泽湖的湖泊水域面积已经比2 0世纪5 0年代减少了近5 9 0 k m2,库容减少了近9亿m3。白马湖8 2 k m2的水面,被围垦、 圈圩3 4 k m2, 占湖泊面积的4 1 . 5 %,有人把白马湖形象地比喻为“白马大沟” ,可见白马湖被围垦、 圈圩的程度多么严重。大面积的围垦、圈圩严重削弱了湖泊的调蓄功能, 洪涝水得不到充分滞蓄, 灌溉水源得不到有效储蓄, 洪涝旱灾害发生机率增多。2 0 0 6年7月上旬, 我市境内发生强降雨后造成了严重涝灾, 经分析其主要因素之一, 就是因为白马湖调蓄能力降低所致。二是湖泊水质污染和富营养化严重。湖泊上游及周边地区工业、 农业和生活污水大量排入湖内, 造成湖泊水体污染; 湖区大范围的围网和圈圩养殖, 导致水体不连通、 不流动, 加之大量投放饲料,造成富营养化严重, 湖泊水质严重恶化。三是湖泊生态平衡系统遭受破坏。由于圈圩养殖, 沿湖周边的优势水面都被围得水泄不通。大部分被围的是滩地、 湖湾或浅水区, 多数是定居鱼类的产卵场、摄食及栖息地, 也是水生高等植物最适宜生长的区域,其围垦、 围养后, 相对缩小了湖泊的水域面积; 这些水域、 滩地被围垦, 破坏了部分鱼类的产卵、 摄食、 栖息环境, 直接影响了部分鱼类繁殖、 摄食等行为;加之大量污染水的排入, 不仅直接毒死鱼类, 而且破坏渔场和产卵场, 改变了鱼类的洄游路线, 造成湖泊的水生生物亲体繁殖力和幼体存活力急剧下降, 大量的水生生物资源得不到及时补充, 使湖泊的水生资源日渐枯竭。四是引发了渔民与农民之间矛盾。在2 0世纪8 0年代末, 许多湖泊周边农民在 “要想富, 走水路” 的思想驱使下, 在地方政府的鼓动下, 向湖泊大举进军, 盲目围垦、 围养湖区, 使祖祖辈辈靠捕鱼为生的渔民利益受到了严重侵害, 渔民与农民之间的矛盾随之而生, 打架斗殴、 上访告状事件时有发生, 在一定程度上增加了社会不安定因素。三、 湖泊管理和保护几点对策田纳西流域与我们湖泊流域在社会环境、 自然环境、 生态资源等方面有许多相似之处: 一是美国田纳西流域管理局成立以前管理状况与我国湖泊管理和保护现状相似。由于管理体制不顺, 政出多门, 管理混乱, 流域长期缺乏治理和保护,盲目开发,资源得不到合理利用, 同时还滋生了许多与经济社会发展不相适应的灾害性问题。二是田纳西流域跨多州、多行业与我国许多大中型湖泊流域跨行政区域、 跨行业相似。州和地方政府在一定程度上都拥有绝对权力。三是田纳西流域和我国湖泊流域一样拥有水、 生态、 旅游等多种资源, 行业之间利益纷争。因此要加强湖泊管理与保护,合理开发利用湖泊资源,可以借鉴田纳西流域管理的成功经验, 可从以下几方面进行探索。一要理顺管理体制, 实现湖泊资源的统一管理。对于跨市域 (县域) 的湖泊要解决管理混乱、盲目开发问题, 可以将一个或多个湖泊及周边一定的区域划为一个行政区域, 建立一个责、 权、 利高度集中, 隶属省 (市) 政府的、并享有政府权力的管理机构。管理机构按照国家相关法律, 实施湖泊管理、 保护和开发, 统一协调和衔接防洪、 灌溉、 航运、 渔业、 水质保护、湿地保护等工作。这样才能切实避免权利分散,部门之间以及部门与地方之间争权夺利,湖泊整体综合功效得不到保证的现象。如洪泽湖跨淮安宿迁两市,可由省政府成立一个直属省政府领导的洪泽湖管理局 (或委员会) 明确正 (或副) 厅级机构,授予其享有地市级政府职能权力, 全权负责洪泽湖统一管理, 彻底解决政出多门、 盲目开发、 管理混乱局面。二要科学编制规划, 实现湖泊依法管理与保护。规划是湖泊管理、 保护和开发的总纲和首要条件, 只有在科学合理、 覆盖多行业的湖泊规划指导下, 湖泊管理、 保护和开发才能健康有序、 协调、 更好的发展。在规划编制前, 应首先明确湖泊的主导功能定位 (如防洪及水质方面的目标) , 在主导功能确定后, 科学编制湖泊的总体规划 (保护规划) ,依据湖泊总体规划, 按照 “安全、 高效、 优化配制资源、行业之间协调发展” 的原则, 再分行业制定湖泊的水资源、 防洪排涝、 水产养殖、 旅游等专项规划。 专项规划指导思想、 目标必须明确, 比如水资源规划必须明确水资源的功能定位和水量、水质的保护目标、 保护措施; 防洪排涝规划应明确防洪标准、 工程和非工程措施; 水产养殖着重明确水产养殖种类、 规模、 湖区范围及养殖方式等, 使规划具有前瞻性、 科学性、 可操作性,湖泊的管理、 开发和保护工作有法可依, 有据可查。(下转第4 5页)经 验 交 流4 22 0 0 7年第8期江苏水利(上接第4 2页)三要退田 (渔) 还湖, 恢复湖泊综合功能。湖泊管理保护委员会要组织力量对湖泊的开发现状开展认真的调查摸底, 准确了解掌握湖泊开发情况, 对照湖泊的有关规划目标, 认真分析研究存在的有关问题, 对不符合规划要求的开发问题,制定出退田(渔) 还湖及削减排污的具体实施方案和工作计划, 确定哪些水产养殖可以保留?哪些应该清除?排污总量应该控制在多少? 削减多少? 如何削减?按照方案和计划逐项进行实施, 逐步实现退田 (渔) 还湖及减少排污的工作目标, 最终实现恢复湖泊的综合功能, 发挥湖泊的综合效益。四要加强长效管理, 保护湖泊健康生命。要保证湖泊规划目标得到长久的实现, 各行业部门及沿湖各地政府都要在湖泊保护委员会的统一领导下, 严格按照湖泊规划要求共同做好湖泊的日常管理工作, 各项开发活动都必须经管委会批准同意后方可实施, 各地各部门不得擅自进行开发活动, 凡不符合规划要求的开发行为坚决予以制止。为保证管理高效高质量的开展,杜绝各类违章现象的发生,管理委员会应建立一支素质高、业务精、责任强的综合执法队伍, 对各类违章违法活动进行及时认真查处, 维护好湖泊的开发秩序。此外还要建立湖泊的监测体系,对湖泊水域、 生态、 资源、 水质以及汛期水情等进行动态监测, 建设一套完整的湖泊数据库, 对数据库中采集到的信息要适时地整理、 分析, 研究其变化规律,并根据湖泊的变化情况不断调整湖泊管理、保护措施和开发利用方式,为湖泊的合理利用和科学决策及时提供完备、 准确的资料。(作 者 单 位 : 淮 安 市 水 利 局2 2 3 0 0 5)水利的发展方向。所以说, 水利部提出的从工程水利向资源水利的重大转变是非常正确的。资源水利的核心理念是人水和谐; 本质要求是保障水资源的可持续利用和提高水生态环境的可承载能力, 实现经济社会与水资源环境的协调发展; 基本