公共行政学内蒙古财经学院公共管理系第四章 行政权力第四章 行政权力第一节 行政权力概述第二节 行政权力的结构与配置第三节 行政权力体制第一节 行政权力概述一、行政权力概念和特征二、行政权力的分类三、行政权力的内容一、行政权力概念和特征（一） 权力与行政权力 1、权力的本质 “权力”在中西方文化中都是一个很古老的 概念，在西方，权力词源于拉丁语，本义 是指能力。在中国古代典籍中，权有两个 基本含义：一是衡量审度；二是制约别人 的能力。 第一节 行政权力概述 一、行政权力概念和特征（一） 权力与行政权力 1、权力的本质 第一节 行政权力概述 能力说 认为权力是指一个行为 者（个人或机构）影响其他行为者（ 个人或机构）的态度和行为的能力 关系说 认为权力是一个人或许多 人的行为使另一个或其他许多人的行 为发生改变的一种关系 二者所揭示的权力实质是一样的一、行政权力概念和特征（一） 权力与行政权力 2、行政权力的含义 第一节 行政权力概述 理论界定义指国家行政机关执行法律管理国家行 政事务的权力是国家政权的一个组成 部分。是一种管理公共事务的权力， 具有国家强制力，故又称为公共权力 是国家行政机关依靠特定的强制手段 ，为有效执行国家意志而依据实际原 则对全社会进行管理的一种能力 是国家管理行政事务的权力” 一、行政权力概念和特征 （一） 权力与行政权力 2、行政权力的含义 行政权力作为政治权力的一种，它是国家行政机 关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而 依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。包 含以下含义： （1）行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。 （2）行政权力的根本目标，是通过执行国家的法律和政策 有效地实现国家意志。 （3）行政权力的作用方式主要是强制性的推行政令。 （4）行政权力的客体包括所有的居民及其所组成的各种社 会组织和集团囊括领土范围内的整个社会。 （5）行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权 力。 第一节 行政权力概述 一、行政权力概念和特征（二）行政权力的特征 第一节 行政权力概述 执行性 时效性动态性 自主性 一元性 公共性二、行政权力的分类 第一节 行政权力概述 （一）根据行政权力受约束的程度羁束的行政权力自由裁量的行政权力 （二）根据行政行为的模式行政立法权、许可批准权、行政确认权、行政检查监督权、行政制裁权、行政强制权、行政司法权 （三）根据权力存在和发生作用的基础 报酬性权力制度性权力知识性权力 二、行政权力的分类 第一节 行政权力概述 （四）从法律调整关系上分，包括行政权、行政职权和行政权限 （五）从行政权力名实关系上分包括实际行政权力和具体行政权力 （六）从管理要素上分包括行政事权、财政权和人事管理权等 （七）从作用性质上分领导权、指导权、监督权等（八）从性质和范围上分垂直职权、职能职权和参谋职权等（九）从行政权力作用领域上分经济调控权、国法执行权、文化卫生教育管理权和社 会公共服务权三、行政权力的内容（一）行政权力的政治内容 根据西方国家政治与行政二分的原则，政治权力 与行政权力是一种既有区别又相互依存的管理。 行政权力与政治权力是不同的，政治权力是决策权力，而行 政权力是执行权力，是由政治权力所确定的，是对政治决策 的执行权力。政治权力体现出决策权力的特征，行政权力体 现出执行权力的特征。 行政权力必须以政治权力为依据，由国家所赋予并且通常由 宪法做出明文规定，不经这种程序或者违反宪法规定，行政 权力就会失去合法依据。反之，政治权力又必须以行政权力 为依托，依靠行政权力来推行政治主张和政治意志。 第一节 行政权力概述 三、行政权力的内容（二）行政权力的一般内容 1行政执行权行政执行权指行政机关根据有关法律、法规的规 定或者有关上级部门的决定、命令等，具体执行 行政事务的权力。行政机关行使行政执行权，必 须是对法律、法规或有关上级部门的决定、命令 的具体执行。这一点和公民、组织的权利不同。 公民或社会组织在不违反法律、法规的前提下， 可以从事许多法律、法规未明文禁止的活动。而 行政机关行使行政执行权，没有明确的法律、法 规的根据是不行的。 第一节 行政权力概述 第 节 行政 三、行政权力的内容（二）行政权力的一般内容 2、行政立法权所谓行政立法权，就是指国家行政机关根据宪法 和法律，制定和发布一般性行政法律规范的权力 。不过，行政机关的行政立法权是一种不完全的 立法权，必须在法定权限内行使。也就是说，第 一，行政立法必须要有宪法和法律的依据，或者 要有权力机关或具体法律的授权。第二，行政立 法的内容不能与宪法、法律相抵触。 第一节 行政权力概述 三、行政权力的内容（二）行政权力的一般内容 3、行政司法权指行政机关作为第三方裁决争议、处理纠纷的权 力。裁决争议、处理纠纷的权力本来属于司法机 关，是法院的固有权力，但是在现代社会，由于 社会的发展和科技的进步，行政管理涉及的问题 越来越专门化，越来越具有专业技术性的因素。 于是，法律赋予行政机关以一定范围内的司法权 ，允许行政机关在行政管理过程中裁决和处理与 行政管理有关的民事、行政争议和纠纷，如有关 商标、专利、医疗事故、交通事故、运输；劳动 就业以及资源权属等方面的争议和纠纷。 第一节 行政权力概述 三、行政权力的内容（二）行政权力的一般内容 4行政决策权行政决策权指国家行政机关依法对重大行政管理 事项制定计划、作出决定的权力。行政决策是行 政活动的基本内容，贯穿于行政活动的整个过程 。行政决策权对于行政机关有效地履行职责起着 积极的作用。行政决策往往成为行政的政治课题 ，决策是否符合实际，决策的效果或结果如何， 决定着社会及民众对决策的态度及评价。政府在 行使决策权时应该确保倾听人民意见的渠道通畅 ，始终将公共利益的实现作为决策追求的目标， 保证决策的科学化与民主化。 第一节 行政权力概述 三、行政权力的内容（二）行政权力的一般内容 5行政组织权行政活动的特点之一是其组织工作，组织活动对 于实现行政管理目标具有重要意义。行政组织权 指行政机关对其行政组织内部的岗位和人员的设 置权，包括对行政机构和人员的法律权利义务和 职责权限等的设定、变更和废止的权利；对作为 管理对象的社会公众的法律地位、权利义务的设 定、变更和废止的权力等。 第一节 行政权力概述 三、行政权力的内容（二）行政权力的一般内容 6行政决定权行政决定权指行政机关依法对行政管理中的具体 事项进行处理的权力。行政处理权是行政机关实 施行政管理，履行行政职责中最经常、最广泛使 用的一种行政权力，因为行政机关最经常性的工 作就是对日常事务做出具体行政决定。行政机关 大量职责的履行，是通过行政决定实现的。行政 决定权具体表现为行政机关对行政事务的行政许 可权、行政征收权、行政确认权、行政奖励权、 行政合同权等。 第一节 行政权力概述 三、行政权力的内容 （二）行政权力的一般内容 7行政命令权行政命令权指行政机关在行政管理过程中，通过 作出行政决定，依法要求被管理对象作出某种行 为或不作出某种行为的权力。如通告、通令、布 告、规定、决定、命令等。 它与行政立法的区别：第一，制定和发布的主体 不同。行政立法的主体是拥有行政立法权的特定 的行政机关，而行政命令的主体则是一般的行政 机关。第二，制定和发布的程序不同。行政立法 的程序接近于立法的程序，可以说是一种准立法 程序，而行政命令的制定和发布则没有严格的程 序要求 。 第一节 行政权力概述 三、行政权力的内容（二）行政权力的一般内容 8行政监督检查权 行政监督检查权指行政机关为保证行政管理目标 的实现，对其管辖范围内的被管理对象遵守及执 行相关法律、法规，履行义务的情况进行监督和 检查的权力，包括专门监督主体所行使的监督检 查权和业务主管部门或职能部门所行使的监督检 查权。行政监督检查的形式是多种多样的，主要 有检查、审查、审计、检验、查验、鉴定、勘验 等。 第一节 行政权力概述 三、行政权力的内容（二）行政权力的一般内容 9行政处罚权行政处罚权指行政机关在行政管理过程中，为了 维护公共利益和社会秩序，保护社会公众的合法 权益，对其所管辖范围内的被管理对象违反有关 法律规范的行为，依法给予处罚等法律制裁的权 力。根据各国行政法规范所设定的行政处罚权， 一般都包括申诫罚、财产罚、行为罚和人身罚等 。由于行政处罚权的行使涉及到公民的人身和财 产权利，因此，行政处罚权的行使要贯彻处罚法 定原则，包括处罚主体法定，处罚依据法定以及 处罚程序法定等，以避免侵犯公民的合法权益。 第一节 行政权力概述 三、行政权力的内容（二）行政权力的一般内容 10行政强制执行权行政强制执行权指行政机关在行政管理过程中， 对不依法履行义务的被管理对象采取法定的强制 措施，以促使其履行法定义务的权力。行政强制 执行的内容一般包括强制划拨、强制拆除、强制 检查以及执行罚等强制执行措施。行政强制执行 的行使，必须有法律的依据，并严格按照法定程 序进行。行政机关行使时也必须非常慎重，不是 在必要时不行使，必须行使时亦应限制在必要的 限度之内，否则，将导致行政专制和对公民合法 权益的侵犯。 第一节 行政权力概述 第二节 行政权力的分配一、行政权力的分配方式二、行政权力的分配三、行政授权一、行政权力的分配方式（一）结构性分配（行政权力的纵向结构） 行政权力的纵向结构在行政学中也称作为行政授 权体系，是根据行政组织的结构特征而对行政权 力进行自上而下分配的方式。 现代社会，行政组织的规模和复杂程度日益增长 ，上级和下级之间、领导者和部属之间，都存在 分工和协作，表现为一种通过授权而形成程序和 方式，成为制度化的授权。 第二节 行政权力的分配 （二）功能性分配（行政权力的横向结构 ）行政权力的横向结构是行政权力在同级行政机构 、部门和行政人员之间制度化分配的方式，是行 政权力合理配置的一个重要方面。行政体系的各个机构之间、部门之间以及行政人 员之间都存在着追求自身权力更大化的要求，它 们都会争取到有关方面的支持以获得更多、更大 的权力。这样来，就存在着一个如何在各个机构 、部门和行政人员之间进行权力配置的问题，以 及实现配置的科学化和合理化。一、行政权力的分配方式 第二节 行政权力的分配 二、行政权力的分配行政权力的初次分配一般从两个方面进 行，即纵向的分配和横向的分配 前者将行政权力在中央和地方之间进行 分配，分配的结果形成了中央政府的行 政权力和地方政府的行政权力。 后者将行政权力按专业领域进行分配， 分配的结果形成了各专业领域的行政管 理权力。 第二节 行政权力的分配 二、行政权力的分配（一）行政权力的初次分配 1中央政府和地方政府的行政权力分配 中央政府和地方政府的行政权力的分配是对行政 权力由高到低所进行的层次性的分配，分配的结 果使行政主体呈现出等级差别。一般，在单一制 国家中，中央政府分配的权力要多于地方政府； 在复合制国家中，中央政府与地方政府的权力则 大体对等。不过，在当代世界各国政府中，随着 市场经济多元利益主体的形成，地方政府权力逐 渐扩大已成为一种发展趋势。 第二节 行政权力的分配 二、行政权力的分配（一）行政权力的初次分配 1中央政府和地方政府的行政权力分配西方国家 我国 国务院一般地方人民政府民族区域自治地方人民政府特别行政区政府 第二节 行政权力的分配 二、行政权力的分配（一）行政权力的初次分配 2各专业管理领域行政权力的分配 各专业管理领域行政权力的分配是根据行政权力 作用客体的不同和承担任务的不同而对行政权力 在各个专业领域之间进行的一种横向分配，分配 的结果形成了各个专业领域的行政管理权力。行 政权力在各专业管理领域的分配，使行政主体呈 现出专业领域的