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公共经济评论 2006 年第 11 期1构建和谐社会的政府间财政关系上海财经大学公共政策研究中心 马国贤摘要:我国分税制财政体制实施 12 年,改革势在必然,但在如何改革上各方见仁见智。笔者以为,其改革方向是构建和谐社会的政府间财政关系。本文试图从政府间财政关系的支点出发,在评估现行制度的基础上,论证了“小改”方案的可行性,并展开了改革内容的研究。一、理顺政府间财政关系的支点一、理顺政府间财政关系的支点政府间财政关系是指以财政体制和财政转移支付制为基础的多级政府的理财关系。我国宪法规定了五级政府的行政体制和分级管理原则,因而上级政府对下级是包含关系,同时赋予各级政府财政权,这种既包含,又自主理财的关系,构成了政府间财政关系的基本矛盾。虽然政府间财政关系涉及很多方面,但核心是财政体制和财政转移支付机制。财政体制是指用于处理中央与地方、地方上下级政府间的财力与财权分配制度。它属于公共财力的初次分配。财政转移支付是指财政资金在上下级政府间转移的机制,包括财政资金下拨(补助)和上缴,本文主要指补助。它属于公共财力的再分配。而政府间财政关系的核心是本级政府的可用财力。由于各项政府职能都需要财力支撑,因此,构建合理的政府间财政关系,保障各级政府有与职能相匹配的财力,是建设和谐社会的重大问题。我们知道,任何制度、机制都建立在某些假定上的,它们或隐含,或写到文件中,是制度的支点,因此,在我们开始研究政府间财政关系前,有必要讨论其支点问题。1政府间财政关系的基础:“事权与财权相统一”还是“事权与资金相匹配” 我们对它的研究可从“部长与教授之争”说起。在 2006 年 3 月召开的中国发展高层论坛年会上,北京大学教授林毅夫指出,自 1994 年分税制后,随着财权的上收和事权的逐级下放,中央和省市级财政越来越好,而县级以下则非常困难,形成了“中央富、地方穷” 。为此,他主张在政府间财政关系上实行事权与财权统一的原则。而与会的财政部常务副楼继伟部长则针锋相对地说:“事权和财权的统一是个错误的概念。 ”1这一争论,反映了政府间财政关系上“事权与财权相统一”与“事权与资金相匹配”原则之争。说到底,政府间财政关系是给地方(下级)政府多少钱,怎么给钱?的问题,对此,我们可给出“给权不给钱”和“给钱不给权” ,即分权型和集权型两种模式。分权型模式要求中央将税收等收入权划归地方,由他们征收并满足支出需要。具体有:(1)只规定中央收入的税种,其余税收由地方各级政府自己设定,自己征收。 (2)统一全国税种,但划分税源,并允许各省的税率弹性等两种选择。集权型模式不给予地方税收权,但允许通过转移1中国分税制改革方向:分税制还是财政转移支付?2006 年 4 月 12 日,中新网。构建和谐社会的政府间财政关系2支付分享收入。例如,美国属于分权型模式,而英、德属于集权型模式,两国的中央政府收入均超过总财力的 90%。这说明,只要能解决政府的可用财力问题,给“权”还是给钱都是可行的。两者差别为:前者偏重效率,有利于激励地方经济积极性,但不利于地区间公平,而后者偏重公平,但易造成地方依赖中央,而不关心经济发展。此外,日本还创造了“改良型”模式。这是一种“既给钱,又给权,但税权给得不多,补助也只对欠发达地区”的政府间财政关系,它采用“事权与资金匹配”原则。日本在公共财力初次分配中,中央集中部分占总财力 2/3,而中央支出占总支出的 1/3,2/3 为地方支出。就是说,其财政转移支付规模约为总财力 1/3,主要补助经济相对欠发达的省,如北海道、褔井县等。 在我国 80 年代以来的财政学教科书均采用了“事权与财权统一”原则。其论据为:(1)美国的例子。然而,美国“事权与财权相统一”以各级政府拥有自主征税权为条件。联邦税法只规定了关税、所得税归中央,至于州、市县的商品税、财产税分工是政府间长期竞争的结果。以财产税为例,县市政府是根据“需要花多少钱,就征多少税”来确定税率的。这是“事权与财权相统一”原则最完整的体现。因此,这一原则只适用于自由主义传统的国家。虽然德国实行联邦制政体,却通过“统一的国家税收制度+财政转移支付”来均等地区财力的。可见,在西方“事权与财权相统一”并非普遍原则。(2)我国“分灶吃饭”的经验。我国 80 年代的财政改革是在经济体制改革尚未展开下进行的,面对当时地区间经济、税源差异过大的现状,为保证事权与财权统一,中央在设计财政体制时不得不采用“先保证地方合理基数 ,超过部分归中央”的分税思路,于是形成了“工商三税”(产品税、增值税、营业税)“一省一率” ,分税比例从不足 10%到100%留用不等,有的在税收留用外还给补助的格局。由于它阻碍了国内统一市场形成,因而取消“一省一率”的混乱,规范政府间财政关系成为 1994 年分税制改革的直接动因。可见,事权与财权相统一并非财政体制的普遍原则。中国是统一的多民族国家,保持中央的权威是国家统一的象征,它需要强大的财政支撑。80 年代的中国财政实践证明,这一原则在处理政府间财政关系上是不可行的。(3)公共价值观:自利主义与利他主义价值观是每个人判断是非黑白的信念体系和行为标准。人的一切行为,无论个人、组织,还是政府的行为都受价值观支配,因此,价值观是为人做事的规范,是释放内心神奇力量的关键。公共价值观是评价公共部门行为合理性的标准。对此,我们可从自利主义与利他主义谈起。自利主义与利他主义的政绩观是不同的,虽然他们都讲为民服务,但在自利主义者看来,政绩就是我做了什么?我的政绩是什么?而在利他主义者看来,政绩是指居民需要什么?我为他们做了多少?表现在政府间关系上,如果没有制度约束,自利主义者会将财政资金主要安排本级支出,因为在他们看来,若补助下级政府,则政绩就不是我的,即使补公共经济评论 2006 年第 11 期3助也应采用专项补助方式,以增进我的政绩。而利他主义者在资金安排上更关注的是“谁使用更有效率”?若下级政府使用更有财政效率,资金就应当补助下级政府。从哲学观点看,自利主义来自“经济人”假定。 “经济人”将政府行为等同于与利己主义的市场行为,视“公器”为私利,视公共服务为个人升阶资本的恶劣的倾向。而利他主义来自公共利益论。公共利益是指在个人和共同利益之上,属于全体居民的共有的,既不可分割,也不可转让的利益。政府是公共利益维护者。因此,利他主义属于公共价值观范畴。然而,我国在政府间财政上却弥漫着自利主义。例如,在转移支付上的专项泛滥,补助资金被层层截留而到不了县,即使到县的补助也必须配套等等,原因是领导偏爱“政绩” 。而时下的“四两拨千金”也是自利主义的“政绩观” 。由于中西部地区县级属于农业经济,税源不足,大都不具备财政自立能力。补助资金不到位和层层截留加速了县级财政贫困,而不问青红皂白的专项配套,对没有财力自立能力的县来说,不啻是个灾难!必须指出,公共价值观并非与生俱来。尽管官员们掌握了一定权力,但并非先知先觉的圣贤,不可能是天生的利他主义者,为此,我们只能用制度约束和绩效评价,以及合理的人事制度来促其接受公共价值观。二、对我国政府间财政关系的评估(一)总体评估自 1984 年实施分税制财政体制以来,经不断完善,我国政府间财政关系呈以下特点:1初步形成了“分税+财政转移支付”的模式,在解决分级管理与各级政府自主理财的矛盾方面取得了一定经验和成绩;2形成了以流转税、所得税“双主体”为主的国家税收体系和统一的分税模式1;3通过一般和专项转移支付,初步建立了支援欠发达地区的财政机制。总之,分税制基本适应了市场经济要求,在深化市场经济体制改革,理顺政府间关系方面起着重要的,奠基性作用。对此,我们无论怎样评价也不为过。但由于种种原因,我国的分税制尚不健全,突出地表现在“富省(市),穷县” ,即县级财政贫困问题上。县级财政贫困定义是:当一个县的财力与事权严重不匹配,经过努力仍无力实现既定的公共职能时,就处于财政贫困状态。因此,县级财政贫困与“贫困县”是两回事2。按此标准,则中西部地区约有 2/3,东部地区约有 1/3 的县处于此状态。解读金人庆部长 2006 年 3 月向全国人大所作的报告3,2005 年中央与地方的财政关系1 国家税收体系是指统一的,由中央税、地方税和共享税构成的全国收体系。在自由主义传统的国家,由于中央和地方政府都有税收立法权,因而不存在国家税收体系。 2 贫困县是指人均收入水平不足某一标准的县。我国一些非贫困县的政府,同样处于财政贫困状态。-笔者注。 3金人庆:关于 2005 年中央和地方预算执行情况与 2006 年中央和地方预算草案的报告 2006 年 03 月 17 日 构建和谐社会的政府间财政关系4为:全国财政收入为 31627.98 亿元,其中,中央财政收入(不含债务收入)17293.79 亿元,占 54.54%,地方收入占 45.46%。全国财政支出为 33708.12 亿元,其中,中央本级支出为8775.73 亿元,占 26.03%,地方占 73.97。由此,我们可形成以下概念:若考虑 3000 亿元债务收入,则中央财政收入为 20249.79 亿元,占 58.48%,即近三分之二,而支出为四分之一。按此推算,中央向地方转移的财政资金为 11236.78 亿元,约为总财力的 1/3。这一转移支付水平与日本持平。地方转移支付后,可用财力为总财力 3/4,加上土地出让金等,地方可用财力水平远高于日本(图 1)。日本的财力分配和转移支付水平中央财政支出财政转移支付地方财政收入中国的财力分配和转移支付水平中央财政支出财政转移支付地方财政收入图 1 中国与日本的转移支付水平比较这说明:一是我国政府间财政关系类似日本,属于“改良型”模式,因而“事权与财力相匹配”原则不可或缺;二是我国的财政转移支付水平与日本相当,国家转移支付力度是大的,而地方支出水平也高于日本,因而地方政府是有钱,那么,怎会出现县级财政贫困呢?县是我国政权建设的基础环节,是直接面对农业、农村的政府,县级财政贫困问题值得关切,也说明了我国政府间财政关系存在某些重大缺陷。(二)制度性原因分析如果我们脱离就事论事式,而基于理性的制度分析,则可上述问题的原因归结为:1指导原则缺失,转移支付制度建设处于“真空”状态理论上说,既然事权与财权相统一原则不适用中国,那么,我们就应用“事权与财力相匹配”原则(以下简称“匹配原则”)来替代。而匹配原则需要转移支付机制来保证,何况转移支付属于政府间行为,没有制度,就无法约束处于强势地位的上级政府,虽然下级政府明知合法利益被剥夺,但处弱势地位,只能无可奈何。为此,建立财政管理体制法和财政转移支付法十分必要。然而,在 12 年间虽然在财政转移支付上财政部、省级财news.dayoo.com中央财政收入中央财政收入地方财政支出地方财政支出公共经济评论 2006 年第 11 期5政出台了许多办法,但都是针对某项具体支出的,就是说,除国务院 1993 年的关于实行分税制财政管理体制的决定外,国家至今未出台规范的转移支付办法,更遑论立法。这说明转移支付制度建设处“真空”状态。而这种“真空”恰恰为弥漫的自利主义填补,这是当前政府间财政关系的关键所在。2信息不对称,上下级政府缺乏互信机制,非经济性博弈比较突出良好的政府间财政关系应以互信为基础的上下级分工合作去实现各项公共职能的资金关系。博弈论认为,博弈是在不同利益主体的交往中的普遍现象。政府间财政关系也是博弈关系,博弈结果取决于参与各方信息对称程度。假如信息对称,则结果就合理,社会运行就有效。而信息不对称会产生“非经济性博弈” ,即从个体看
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