当下国际金融监管法律制度改革的焦点与 问题（上） 关键词: 国际金融监管法律制度/改革/金融风险/金融危机 内容提要: 由美国次贷危机引发的国际金融危机爆发后，国际社 会出台的金融改革方案都把国际金融监管法律制度的改革作为整个 金融改革的不可或缺的有机组成部分，这是金融全球化条件下防控 金融风险和危机的需要和必然反映。从目前来看，加强和健全国际 监管规则和标准、健全国际监管责任的划分、建立国际金融监管机 构等方面，是国际金融监管法律制度改革的焦点。国际金融监管法 律制度的改革关系着国际间利益的分配，我国对每一项国际金融监 管法律制度的改革都应视其情况，研究和采取恰当的策略。 由美 国次贷危机引发的国际金融危机爆发后，国际社会先后出台了多个 金融改革方案，大体上可分为三个主要层面：主要经济体（如美国、 欧盟和英国等）的改革方案，主要国际机构（如巴塞尔委员会、国 际货币基金组织、金融稳定理事会等）的改革方案，G20 峰会的努 力与成果。这些方案都是在对金融危机深刻检讨的基础上产生的， 其包含的金融规制和监管的法律制度改革在相当程度上体现了防范 未来金融风险和危机的客观需要，1同时也突显出金融规制与监管 的国际发展新趋势，可能构成国际社会未来金融规制和监管的新地 貌。纵观这些方案，其最突出的特点之一就是十分强调国内金融监 管的法律制度改革需要有国际金融监管法律制度改革的配合才能取 得成效。究其原因，就在于在金融全球化的条件下，如果只有各经 济体的金融规制和监管的法律改革，而没有国际社会共同一致的监 管规则和标准，那么，必然会出现规制套利（regulatory arbitrage）， 即金融机构及其金融活动从规制监管严格的经济体转移到规制监管 松弛的经济体，造成金融规制和监管的短板，出现金融风险和危机 爆发的地域转移，并造成国际间金融业的不公平竞争，导致实行严 格监管的经济体的金融业的衰败。而金融机构在规制和监管松懈的 经济体开展金融活动所形成的风险，在金融全球化的条件下反过来 又会冲击规制和监管严格的经济体，使这类经济体在遭受自身金融 业竞争劣势甚至颓败的同时，又不能幸免于难。没有全球一致的规 制与监管，各经济体在监管规则和标准上就会出现一种逐底竞赛 （race to the bottom）和劣胜优汰，加大全球金融体系的系统风险。 2因此，单个经济体的金融监管的法律制度改革，必然呼唤国际金 融监管法律制度的配套改革。从目前来看，加强和健全国际监管规 则和标准、健全国际监管责任的划分、建立国际金融监管机构等方 面，是国际金融监管法律制度改革的焦点。 一、加强和健全国际金融监管的规则和标准 这场金融危机再度表明：金融、金融风险及其 集中爆发而导致的金融危机已经没有国界的藩篱而充分全球化，但 防控金融风险与危机的利器规制与监管却操持在“各自为政”的不同 主权国家的手中，金融风险和危机防控的法律制度建设并没有与金 融业及其风险和危机的发展变化保持同步。有鉴于此，国际社会当 下所开展的一项重要工作就是改革和协调国际金融监管的规则和标 准，主要包括以下方面： （一）修改新巴塞尔协议以进行资本监管 改革 规制资本（regulatory capital）3长期以来一直作为防范和抵 御金融风险和危机的利器和主要依靠。有关规制资本的新巴塞尔协 议是经过长期、反复修改后于 2006 年正式定稿的，相比老巴塞尔协 议对风险更具敏感性，4这场金融危机的爆发不能归咎于新巴塞尔 协议，但危机暴露出了新巴塞尔协议的弊端，为了防范和化解金融 风险和危机，对其修改势在必行。从目前来看，对新巴塞尔协议的 修改主要集中在提高资本基础（capital base）5的质量、一致性和 透明度，扩大风险覆盖范围，引入杠杆率补充风险资本要求，提取 超额资本以缓解助周期性和提高抗周期，应对系统性风险和关联性。1.提高资本基础的质量、数量、一致性和透明度。这场金融危机暴 露出新巴塞尔协议规定的规制资本存在严重的质量问题。英国的 特纳报告（The Turner Review）6指出，金融危机表明，新巴 塞尔协议规定的核心一级资本（股份资本和储备）以外的低质资本 不能在持续基础上有效地吸收损失。例如，二级资本中的次级债 （subordinated debt），7并不能持续、有效地吸收损失，失去了规 制资本作为风险防护层的作用。因此，该报告提出对金融体系重要 的金融机构的资本要求可以考虑删除有关二级资本作为规制资本的 资格，用一级资本满足规制资本的要求，以更好地抗御资产风险。 2009 年 4 月举行的 G20 伦敦峰会强调要提高规制资本的质量。同时， 国际社会还认为，银行体系应具有更多的资本，规制资本要超过现 有最低资本水平。银行在经济繁荣时期应持有更多的资本，不仅要 针对金融机构的特有风险，而且也要纳入更广泛的宏观审慎风险。 巴塞尔委员会根据国际社会，特别是金融稳定理事会的意见，于 2009 年 7 月通过的加强新巴塞尔协议框架（Enhancements to the Basel II fram ework）和修改新巴塞尔协议市场风险框架（Rev isions to the Base l II m arket risk fram ework），加强了规制资本的监 管框架，其中就有提高银行资本的质量的内容。2009 年 12 月 17 日， 巴塞尔委员会发布的增强银行体系稳健性（征求意见稿） （Consultative proposals to strengthen the resilience o f the banking sector），在以上措施的基础上，借鉴这场金融危机的教训，提出了 一系列提高监管资本基础质量、一致性和透明度的措施，尤其是加强一级资本的要素，使一级资本能够在持续经营条件下全部用来吸 收损失，以此降低由银行体系导致的系统性风险。这些措施主要包 括：首先，一级资本的主要形式必须是普通股和留存收益。为保证 非股份公司制银行持有可比的、高质量一级资本，巴塞尔委员会专 门建立了一套适用非股份公司制银行的原则。其次，二级资本工具 也将统一，仅用于覆盖市场风险的所谓三级资本将被取消。最后， 为强化市场约束，改进了资本工具的透明度标准，监管所有要素都 必须披露，并且与会计报表相协调。 对于最低资本应提高到何种水 平，2010 年 9 月 12 日，27 国央行在瑞士一致通过了对新巴塞尔协 议的修改巴塞尔协定 III，要求一级资本中的普通股占比从目前 的 2%，提高到 2015 年 1 月 1 日的 4 5%，包含普通股和其它合格金 融工具的一级资本将同期从目前的 4%提高到 6%。此外，银行还要 另外以普通股形式持有 2 5%的资本防护缓冲（capital conservation buffer），用于吸收金融和经济危难时期的损失。这样，普通股的总 要求最终将会达到 7%。8 2.扩大风险覆盖范围。未能捕捉表内外 风险、衍生交易相关的风险暴露是这场金融危机的留下的重要教训 之一，交易账户和复杂资产证券化风险暴露的资本要求松弛是许多 国际活跃银行损失的主要源头，因此，巴塞尔委员会进行了扩大资 本框架的风险覆盖范围的改革。2009 年 7 月巴塞尔委员会完成了对 新资本协议框架的一些重要改革，提高了对交易账户和复杂资产证 券化风险暴露的资本要求。强化后的监管安排引入了基于 12 个月的 严重金融危机条件下的压力风险价值的资本要求。 此外，巴塞尔委 员会对银行账户和交易账户中的所谓？再资产证券化风险暴露%提 出了更高的资本要求。改革措施还提高了第二支柱监管当局监督检 查的标准以及强化了第三支柱的披露要求。第一支柱和第三支柱的 要求从 2010 年底开始实施，第二支柱的风险管理标准立即生效。 2009 年 12 月发布的增强银行体系稳健性提出了强化交易对手 信用风险资本监管的建议。纵而观之，扩大风险覆盖范围的法律规 制改革主要包括以下内容： （1）对交易项目规制资本的改革。对 交易项目的规制资本要求，源于 1988 年老巴塞尔资本协议的缺陷。 老巴塞尔资本协议最初仅关注了银行的信用风险，即交易对方的违 约风险，而没有关注市场风险，即银行资产负债表的表内项目和表 外项目的头寸因市场价格变动而面临的损失风险。但是，由于国际 性银行日益活跃地参与金融市场交易，尤其是金融衍生产品交易已 使一些财力雄厚的跨国银行损失惨重，市场风险已不容忽视，因此， 1996 年 1 月，巴塞尔委员会发布了对巴塞尔协议包含市场风险的 修改（Amendment to the capital accord to incorporatemarket risks） （以下简称“修正案”）。修正案的宗旨是规制市场风险，核心内容是银行必须量化市场风险并计提相应的资本。修正案引入 老巴塞尔协议后，银行在计算资本充足性时，按照银行业务的性质， 将银行的表内表外项目分成银行项目（banking book）和交易项目 （trading book）。银行项目包括存款、贷款等传统银行业务，包括 与这些业务相关联的衍生品。这些业务不以交易为目的，性质上较 被动，较少考虑短期市场因素波动的影响。交易项目包括债券、股 票、外汇交易以及与这些交易相关联的衍生产品。这类业务根据市 场价格变动而开展，目的是获得短期收益。新巴塞尔协议将修正 案的规定纳入其中，这样对主要风险为信用风险的银行项目仍然 要按相应的信用风险权重，对各类表内表外项目计算信用风险；对 主要风险为市场风险的交易项目，要按修正案规定的方法计量 市场风险和资本要求。9 在这场金融危机中，银行和其他金融机 构发生的损失和高杠杆率集中在交易项目。导致这一问题的主因是， 交易项目的资本要求松弛，且建立在上述修正案基础上的有关 市场风险的资本框架没有能够捕捉到一些重要风险。英国特纳报 告指出，银行资产的增长集中于资本要求宽松的交易项目，而不 是银行项目。报告还指出 57%的银行资产在交易项目中持有，但交 易项目的资本仅占总资本要求的 4%。在这种情况下，国际社会呼吁 大幅度地提高交易项目的资本要求。巴塞尔委员会对此做出了以下 反应：对交易项目采取的在险价值法（VaR）进行补充；对于没有 证券化的信用产品要增加资本要求，涵盖违约风险和转移风险；对 于证券化产品，一般要适用银行项目的资本要求。10巴塞尔委员 会采取的以上措施旨在降低银行等金融机构在银行项目和交易项目 之间进行规制套利。此外，在这场金融危机中，许多银行的交易项 目损失远远超出了按照新巴塞尔协议第一支柱的市场风险规则计算 的最低资本要求，为此巴塞尔委员会要求银行加强在险价值法的压 力测试要求，同时借此降低市场风险最低资本要求的助周期性问题。（2）对证券化和再证券化规制资本的改革。在这场金融危机发生 前，证券化被广泛地认为是重要的融资和分散风险的市场工具，但 是，贷款资产证券化构成了次贷危机转化为全面金融危机的传送带。 事实表明风险不仅没有被证券化有效分散，反而成为金融风险传播 的源泉。证券化打破了借款人与贷款人之间的传统关系，造成了市 场约束不能校正的利益冲突。资产证券化的贷款发放人不要求提供 收入和支付能力的充分证明。证券化机构没有为其愿意购买的贷款 制定高标准，从而怂恿了放贷标准的降低。11为此，2009 年 7 月 巴塞尔委员会通过的新巴塞尔协议修订稿，加强了对第一支柱（即 最低资本要求）下某些证券化的处理方法。修改后的协议框架对再 证券化风险暴露（即所谓的资产支持型证券中的债务抵押证券）赋予了更高的风险权重，以更好地反映这些产品的内在风险，并提高 了为表外管道实体提供短期流动性便利的信用转换系数。巴塞尔委 员会还要求银行对采用外部评级的证券化风险暴露进行稳健的信用 分析。此外，新巴塞尔协议修订稿还包括了对第三支柱（市场约束） 的完善，加强了对证券化、表外风险暴露和交易活动的信息披露要 求，以降低