第二章 传统行政模式浙江大学公共管理学院 胡税根传统行政模式时期传统公共行政模式曾经是一场重要的改革运动u在早期，公共行政由效忠于领导者的业余人员来实施 ，强调“君要臣死臣不得不死”的人身依附关系u后来，公共行政成为一种专门职业，它需要由明确的 、以功绩制为基础的公职人员（civil servant）来实 施u公务员为公众服务，是一种高尚的职业，它需要的是 可以成为特殊的行政精英的最优秀人才，其行为需要遵 循着法律和已被确认的惯例。u行政部门处于政治领导的正式控制之下u建立在官僚制的严格的等级制模式的基础之 上u由常任的、中立的和无个性特征的官员任职u只受到公共利益的激励u不偏不倚地为任何执政党服务u仅仅是执行被政治官员决定的政策传统公共行政模式的特征契诃夫与变色龙u奥楚蔑洛夫这样一个官职低微、语言粗俗、 当众出丑的小警官，在小说描写的故事发展过 程中，不仅没有一个人对他表示愤怒、鄙视和 嘲笑，相反人们倒是怕他、服从他、恭维他。 他对狗和赫留金的态度出尔反尔地变了五次。19世纪公务员的典型写照u美国威尔逊的政治行政两分法u英国1854年诺思科特特里维廉报告u弗雷德里克泰勒的理论 u德国的马克斯韦伯的理论u梅奥的人际关系理论u古立克的七职能论 传统公共行政模式的理论基础诺思科特特里维廉报告u1854，英国发表诺思科特特里维廉报告，该 报告建议在英国进行政府人事改革u1870，英国发布枢密院令u这两个文件标志着英国“公共服务以功绩制为 基础的任命制度的开始和庇护制的逐渐衰落” ，成为传统公共行政模式的开端u此后，英美两国相继进行了文官制度改革 u但它现在正被取而代之u虽然它并没有突然间消失，它的因素也仍 然存在u但是，它的理论与实践现在已被认为过时 了，且不再适合迅速变化的社会需要。 传统公共行政模式持续时间：19世纪末1975年传统行政模式目前仍是公共部门中持续时 间最长的并且最成功的理论本 章 内 容第一节 早期的行政 第二节 19世纪的改革 第三节 传统模式存在的问题u公共行政历史漫长u与政府同步发展u格拉登:自从有了政府，就有某种形式的行 政存在 第一节 早期的行政古代公共行政案例u最早的行政系统出现在古埃及，主要是为了治理 尼罗河每年一度的洪水、管理灌溉和建造金字塔。u中国在汉朝时期（公元前206至公元220年）信奉 儒家学说，治理政府的人不是根据出身而是根据品 德和能力选拔出来的，其主要目标是使人民安居乐 业。u在欧洲，各个帝国希腊、罗马、神圣罗马、 西班牙等等首先是“行政帝国”，由中央通过 规则与程序实施控制。韦伯认为，中世纪“现代” 国家是“伴随着官僚制结构的发展”而发展的。这些形式可以称为某种形式的 行政，但真正的传统行政模式 实际上产生于19世纪的中后期古代行政模式（早期行政模式）的特点u以效忠于国王或大臣等特定个体为基础，而不是 “非人格化的”u“非人格化”以合法性和效忠于组织和国家为基 础u早期的行政实践常常导致谋求个人利益的腐败或 滥用职权u对于那些想被国家雇佣的人来说，求助于恩赐或 裙带关系，依靠朋友或亲戚找工作，或者花钱买官 ，都是司空见惯的事情人格化个 案u在早期殖民地悉尼，海关官员个人可以得到所收 关税的5%，“任何因闹事和妨害治安而被逮捕并关 押在监狱的海员”要付给警察一先令u在19世纪的大部分时期，美国存在着所谓的行政 上的“政党分赃制”，它来自于这样一个谚语：“ 战利品属于获胜者”。当一个新的政党选举获胜以 后这适用于从地方选举到总统选举从高层 到低层的每一个行政职位都由获胜政党任命的人占 据政党分赃制u19世纪30年代安德鲁杰克逊总统时期，政党分赃制达到 黑暗的顶峰u政党分赃制产生了许多严重后果：u19世纪大部分时期伴随着政府更迭而产生的周期性震荡；u公共行政与政治和不胜任普遍联系在一起；u行政部门与立法部门在任命方面的冲突越来越多，这种冲 突导致1968年对一位美国总统的弹劾；u求职者对总统提出了几乎难以置信的要求对州的行政 部门和地方政府亦然尤其是在选举之后。u这种体制效率既低，效能亦差。对这种早期行政体制改革的要求日益 迫切，终于引起了19世纪后期的改革第二节 19世纪的改革u传统模式的产生最早可追溯到19世纪中期的英国u 1854年，英国诺思科特特里维廉报告建议说 ，“公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低等 级的年轻人来执行”，他们通过“确立一种适当的职前 考试制度”来选拔。该报告还建议：取消恩赐制，取而 代之的是，在中央考试委员会的监督下，通过公开的 竞争性考试招募人员；对中央各部门的公职人员进行 重组，以分别从事脑力工作与机械工作；通过以功绩 制为基础的内部晋升方法来填补较高层次的职位u诺思科特特里维廉报告标志着公共部门以功 绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的逐步衰落u英国19世纪中期的改革对美国的观念产生了影响 。u1881年，加菲尔德总统被一名失望的谋求获胜党 公职的人所暗杀暗杀者认为，他曾被许诺获得 一个文职雇员职位这一事件进一步推动了已经 开始的改革运动。u在1883年，通过了文官法（彭德尔顿法 ），该法成立了一个由两党成员组成的文官委员会 ， 彭德尔顿法主要内容根据职位分类，为所有申请公职者举 行竞争性考试 根据职位分类，任命考试成绩最高者担 任公职 在正式任命前，插入一个有效的试用期 在华盛顿的任命按照某些州和其他重要 地区的人口比例进行分配 传统行政模式的推动者u明确的、专业化公职人员u根据功绩招募和任命u政治中立，政府更迭时公职人员仍然继续任职u政治官员应当负责制定政策，行政部门则应负责 执行政策u行政应是工具性、技术性的，应远离政治领域伍德罗伍德罗 威尔逊威尔逊马克斯韦伯泰勒梅奥古立克u政党分赃制的弊病是由于将行政问题与政 治问题联系在一起造成的。如果行政人员以 一种公开的政治方式行事，那么无论是由于 任命他们的过程还是由于他们继续在政党组 织中担任职务，都有可能产生贪污腐化，也 几乎肯定会出现独断专行的决策。威尔逊威尔逊与政治控制解决政党分赃制弊端的方法 政治领域（制定政策）与行政 领域（执行政策）分离政治行政两分法 政治与行政二分法的意义u 使行政发展与裁量其范围通常是相当 广泛的合理地发展为一个性质截然不同 的领域，摆脱了政治的干涉与介入。u二分法成为进步党改革的重要工具，它在 将职业化、专门技术和功绩制的价值观引入 到政府事务积极管理的基础上，为公共活动 的新标准提供了发展空间。政治与行政二分法与政治控制u政治行政两分促使传统行政模式形成了三 大政治控制特点。责任与义务的明确关系责任与义务的明确关系政策问题（属于政治官员的正式领域） 与行政问题（留给公务员处理）是严格 分离的行政被认为是匿名的、中立的，也就是 说任何决策或政策都与个人无关，它们 只能以部长的名义来执行u政治与行政分离二分法理论是传 统的行政模式的主要组成部分u长久以来，它被广泛地认为是一种神话， 尤其是认为对规避责任特别有用u在现实中，政治与行政实际上“由于政治 官员履行行政职责和行政人员承担政治责任 而混合在一起” ，官僚制结构的构成使这种 混合变成了现实u官僚制的理论基础：三大权威韦伯的官僚制理论魅力型权威 传统型权威 法律型权威 法律型权威在三种形式的权 威中效率最高，并成为韦伯 官僚制理论的基础 韦伯的现代官僚制体系六项原则u1.固定和法定的管辖范围的原则u2.公职等级制和权力等级化原则u3.现代公职管理是建立在保留书面文件的基础之 上u4.公职管理u5.当公职得到充分发展的时候，官方活动要求官 员完全发挥其工作能力u6.公职管理应遵循一般性规定，这些规定或多或 少是稳定的、全面的，并且是可学习的韦伯对公职人员地位的阐述u个体的公职人员占有很重要的地位u担任公职被认为是一种职业，需要经过考 试和严格的课程培训u与被管理者相比，现代公职人员总是争取并通常会受到明 显的“社会尊重”u纯粹的官僚制公职人员是由上级权力当局任命的u通常，公职人员的职位是终身占有的，至少在公共官僚制 组织中是如此u公职人员的工作仅仅是确保严格按照客观的方式履行特定 的公务职责，而不受任何个人因素的影响u公职人员定期领取货币补偿，包括正常支付的固定薪金和 通过退休金提供的老年保证金u公职人员在公共部门的等级序列中开始其“职业生涯”现代公职人员u通过与早期公共行政模式的比较，我们可 以深刻地理解韦伯官僚制的主要差别与进步 。u韦伯与早期模式的重大反差与最主要的差 别在于，运用以规则为基础的非人格化的行 政取代人格化的行政。组织及其规则比组织 中的任何个体都更为重要。官僚制体系必须 在其自身运作以及如何满足顾客需要方面是 非人格化的。 泰勒与科学管理科学管理之父u科学管理思想的加入产生了一种完整的行 政模式，产生了“政治与行政二分法和科学 管理密切联系的思想，并且给予20世纪20年 代和30年代的行政实践和行政研究以某种形 式、目的和自信”Dunsire, 1973, （1）决定工作标准的时间和动作研究 （2）刺激性工资制度，它是对业已存在的计 件工资制的一种修正 （3）改变职能组织标准化工作严格广泛的控制科学管理的内容u科学管理原理符合官僚制理论。行政人员的技能 、无所不包的工作手册的编撰、理性的提高和非人 格化都是二者的共有特征。 u标准化任务和合适的工人也完全与传统的行政模 式相吻合。甚至运用秒表进行绩效测量的做法在大 型的公共官僚制组织及其方法门类中也较为普遍。 u泰勒的科学管理理论对公共部门和私营部门所信 奉的理念有重大影响，他在公共行政领域一直占有 重要的地位。 u人际关系理论是常常与科学管理相提并论的另一 个理论u人际关系理论关注的焦点更多的是与工作相关的 社会因素，而不是把工人看作仅仅对金钱作出反应 的机器u人际关系学派的根源是社会心理学，尽管在某些 方面有所不同，但它和科学管理一样成为公共行政 中具有持续影响的传统思想梅奥与人际关系理论梅奥：人际关系理论的创始人u埃尔顿梅奥在20世纪30年代进行了一系 列实验，通过这些试验，他发现，工作群体 的社会因素是管理中最重要的因素u冲突是不正常的，也是可以避免的，管理 部门和工人之间不一定必然存在对抗u在西方电器公司霍桑工厂进行的著名的霍 桑实验中，梅奥发现，生产力的提高多半是 由对工人的关注而引起的，包括金钱刺激在 内的其他因素，并不起很重要的作用u除金钱刺激之外，个人还会对其他因素反 应，这种思想导致了工作条件的改变那些深受梅奥思想影响的人（包括在政府内 部的人）认为，管理部门应更好地善待工人 ，并应提供某种形式的社会互动 人际关系理论在公共部门的应用u公共部门在较大程度上运用了人际关系理 论u公共组织在竞争方面的限制少于私营部门 ，它在引入人际关系理论方面走得更远对公共官僚制组织存在着一种不太正 式、但较为广泛的批评，认为与私营 部门相比，公共部门的工作人员待遇 太好而义务太少u一个公共行政黄金时代的来临！古立克与行政原则古立克POSDCORB职能论计划（planning ）组织（organizing ）人事（staffing） 指挥（directing） 协调（coordinating） 报告（reporting） 预算（budgeting） 传统行政体制的效用u从狭义上讲，该体制也有理由认为是有效 率和有效能的u它还意味着各种指令能得到执行，尤其是 在它们被明确规定的时候更是如此u同时也有理由认为，该体制可抵制挪用公 款为官僚私人所用的诱惑u当任务是行政性的和比较简单，以及环境 较为稳定时，该体制运转良好第三节 传统模式存在的问题u在20世纪70年代和80年代，传统政府管理 的不足之处已经变得非常明显u官僚制组织就控制而言可能是颇为理想的 组织形式，但在管理方面却不一定如此；它 保证了确定性，但行动起来常常显得迟钝； 工作可能是标准化的，但却是以牺牲创新为 代价u将政治官员与行政人员、政策与行政