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当前村庄改造建设存在的问题及对策 摘要:农村住房的建设与旧房改造问题,是当前推进城镇一体化进 程中农民极其关注的热点。通过个案调查的方式,根据中央农村工 作会议精神,探索农村住房建设与危房改造的现状,寻求制约这一 问题困境及其解决模式,提出具有可操作性的措施。 关键词: 村庄改造;问题;对策 一、加快推进村庄改造建设的背景和条件 (一)现阶段 村庄规划建设及农民住房总体状况很不乐观 根据对泰安市村庄 建设的调查资料看,多年来,农村住房建设始终处于一种自发、无 序的发展状态。一是分布散,布局乱。长期以来,农村居住分散化 的问题一直没有得到很好解决,农户居住基本以村组为单位,或沿 河、或沿路“一”字型、“非”字型分布,一个行政村一般有七八个组, 部分行政村有几个甚至十几个自然村。大部分村庄功能区划不明, 布局杂乱无序,楼房平房混杂。用群众的话说,打地基不管高低, 开门窗不论东西。一些村庄虽然盖了不少新楼房,仍然是“有新屋, 无新村”。二是占地多,配套程度低。农户房前屋后多占多用比比皆 是。大部分村庄公用设施严重缺乏,普遍存在行路难、排水难等问 题。三是建设质量差。农房建设大多由无营业执照、无施工资质、 无施工许可证的建筑施工队伍承建,无质量检验制度,无专职质检 人员,无安全保障机制;大部分农户和建筑施工队心存侥幸,贪图 便宜,在农房建设中有的使用不合格建材,质量安全隐患很多。四 是乱搭乱建。目前。有些村干部和群众法律意识十分淡薄,有的村 干部私下越权非法批划宅基地,有的私卖宅基地,有的村民甚至认 为“宅基地是私有财产,占得越多越好”等等。导致了农村非法流转 宅基地、建新不拆旧、一户多宅、超标准占用宅基地、“空心村”等 现象的普遍存在,产生了宅基纠纷和资源浪费。个别村内空闲地和 空闲宅基地甚至达到了 30%。 (二)实施旧村改造、加快推进 农村住房建设是当前拉动内需的重要举措 对农村居民来说,住 房是最重要的财产,建房是最大的消费支出。现在农村建一所普通 住宅大约需要 6 万元7 万元,建设综合楼每户大约需要 10 万元左 右。启动农村居住工程,将直接带动建筑材料、建筑劳务、装饰装 修、家政服务等相关行业的发展,提供大量就业岗位,增加农民收 入,成为拉动内需的一个有力引擎。 (三)加快旧村改造步伐 是推进城乡一体化进程,实现农村经济社会可持续协调发展的必然 选择 开展农村住房建设的过程,实际上是对农村的建设用地、 基础设施、公共服务设施等诸多要素优化整合与调整利用的过程。 通过整村新建、迁建或者滚动整治改造,加快小城镇、农村新型社 区和中心村建设,同步配套完善农村基础设施,加大社会公共服务覆盖面,从根本上改善农村的居住条件、生活环境和公共服务水平, 将加速改变城乡二元结构,缩小城乡差距,逐步实现城乡基本公共 服务、公共设施、公共产品均等化。同时,居住方式的改变会深刻 影响农民的生产生活方式,促进农村的精神文明建设,加快农村的 现代化进程,有利于从整体上推动社会主义新农村建设,加快形成 城乡经济社会发展一体化的新格局。 二、村庄改造建设中存在 的问题及原因 (一)编制经费缺乏导致村庄规划滞后 村 庄规划较城市规划重视不足,直接导致上级经费投入不足甚至没有 规划费用的投入。基层镇村根本无力承担正规规划院高昂的规划费 用,或者即使有些经费也不愿投入到非直接效益的规划之中。村庄 经济实力远不能跟城镇相比,如果得不到专项经费支持,规划编制 经费很难筹措,编制经费短缺使得村庄规划流于应付。 (二) 宅基地管理法规政策不完善不配套 宅基地政策及管理是新村庄 建设中的一个重要内容,宅基地的权属、管理、交易、流转、置换、 整理等关系到新农村建设的顺利进行及其经济性和可持续性。目前 出台的一些相关宅基地政策中,对宅基地的物权、上市交易和流转、 农民住房买卖等规定还比较谨慎,滞后于城市化发展较快地区的客 观事实,忽视了大批农民流动、进城的实际情况,在一定程度上制 约了宅基地资源的高效集约利用、空心村治理工作及新村庄建设的 顺利进行。 (三)村庄拆迁缺乏法律依据 在国家层面, 村庄拆迁没有统一的法律依据。在泰安,不同的乡镇拆迁政策不统 一,村庄拆迁评估标准、补偿标准、安置标准、安居房购买标准等 没有规范,实践中难以操作。大部分乡镇执行的还是 1999 年山东省 国土资源局、山东省物价局联合下发的关于调整征用土地年产值 和地面附着物补偿标准的批复(鲁价费发1999314 号)。一方面, 政府部门没有进行村庄拆迁的规范条例,执法力量比较弱,村庄拆 迁的行政成本和经济成本比较高;另一方面,农民没有正式的条文 来保护自身权益,容易造成拆迁过程中关于补偿和安置上的争议, 增加了群众上访事件的发生。 (四)资金筹集渠道比较单一, 办法不多 新村庄建设的前期启动资金主要依靠村集体结余资金 和部门扶持资金,由于村集体经济薄弱,加之筹措资金的办法不多, 一些村只能眼睛向上,存在等、靠、要的思想。资金缺乏,制约了 村庄规划建设的顺利推进。 三、加强村庄改造建设的对策和建议 (一)村 庄改造建设要坚持科学定位、分类实施 新村庄建设须因地制宜, 从实际情况出发,进行分类指导,不宜偏颇,不能追求千篇一律, 而应实行村庄建设和整治的多样化。既要关注新村建设,更要注重 老村整治;既要有条件地让农民集中进社区、进城镇、进中心村,又要兼顾农民生产需要和生活习惯,合理化村庄布局;既要统一规 划、有序建设,又不能搞一刀切。 (二)落实好村庄建设规划 编制经费 没有经费,规划编制就无从谈起。目前一些村庄规划 编制之所以整体上滞后,关键就是经费没有落实。为了解决这个问 题,从实际情况出发,可以考虑采取村里负担一部分,其他由市、 县、镇各补助一点的办法解决。有的村经济条件较好,可以先行全 面编制规划;有些村村财紧缺,可以由村里负责总体规划经费,详 细规划分期实施,由每一期的建房户集资解决各期经费困难,或者 先由市、镇政府垫付规划经费,在村庄改造过程中再收取建房户相 关费用后返还,确保规划编制工作落实。 (三)强化村庄建设 规划的权威地位 村庄建设规划能否实施,关键取决于农民的支 持和配合程度。因此,必须不断强化村民的规划意识,大力营造依 法用地、科学用地的优良环境,从根本上提升村庄建设规划的权威 地位。 1.要强调编制规划的群众性。村庄建设规划的编制要采 取专家与群众相结合的方式进行,充分听取村民的意见和建议,使 规划能够反映绝大多数村民的意愿。通过群众的广泛参与,切实提 高村民执行规划的自觉性。 2.要坚持规划实施的严肃性。乡镇 国土资源和建设部门在审批村民建房过程中要做到确保土地利用总 体规划和村庄建设规划实施到位;在新房建设定点时必须做到乡镇 建设和国土资源所人员、村专管人员和建房村民“三到场”,确保规 划实施一步到位;未编制村庄建设规划的村不予批准村民建房,对 违反规划擅自批准或因工作失职造成村民违反规划建房的有关人员 严肃追究责任;凡是违反规划的建筑,一经发现立即依法查处。通 过严格执法,在农村形成没有规划不行、有规划执行不好也不行的 建设用地导向。 3.要全面激发规划实施的积极性。一方面,要 严格限制农村村民违反规划单独选址建房,严格限制超出法定用地 面积建房,严格限制违反规划占用耕地建房;另一方面,要大力支 持农村规划和建设住宅小区,在土地审批、规费收取等方面给予照 顾和优惠,大力支持村民在规划范围内建造连体式、多层式等节地 型住宅,村民在法定用地面积内节省的土地,由政府给予相应的奖 励。 (四)全力推进规划的实施,努力解决新村建设用地紧张 问题 一是要坚决实行建新退旧。农村村民入住新房后,必须及 时将其旧房收归村委会,这是实施村庄规划,统一进行旧村和旧宅 改造的前提条件。为了确保旧宅收归村委会,可以采取农村村民建 设新房后,其原住宅由村委会组织评估并给予适当补偿后收回的方 式,或者在农村村民申请建房时,要求其书面承诺在将来国家和村 庄建设需要时无偿将旧宅交给村委会处理。无论采取何种方式,建 新交旧的原则都不能动摇。二是要积极鼓励拆旧建新。拆旧建新必须有好的激励机制,要采取适当增加用地面积等政策性措施,鼓励 村民在符合村庄建设规划的前提下,主动拆旧房建新宅。通过实施 各种有效的激励措施,充分调动广大村民的积极性,营造拆旧建新 的浓厚氛围。三是要大力支持住宅流转。农村的发展是不平衡的, 从加快农村的发展考虑,应当允许经济条件较好的村民将原住房在 本村范围内向无房户和具备建房条件的村民转让,在受让方承诺不 再申请建房并交出旧房之后,准许出让方另建新房。这样做,既有 利于相对贫困的村民能够廉价获得新居,也有利于先富起来的村民 更新住房,加速推进村庄建设规划的实施,同时还有利于避免住宅 闲置造成的土地浪费。
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