中国交通专题系列之中国交通专题系列之十十 2014年年8月月 吸收吸收私私有有资本资本参与铁路发展参与铁路发展 Martha Lawrence、欧杰欧杰 (Gerald Ollivier) 世界银行世界银行 华盛顿和北京华盛顿和北京 中国正在考虑如何吸引更多资金投资于铁路。就全世界范围内而言，私有资本已通过各种机制进入铁路领 域，其中包括：（1）由私营部门提供具体的铁路服务或资产，比如机车车辆；（2）公私合营伙伴关系； （3）充分利用铁路资产的商业价值和车站周边的土地增值；以及（4）铁路公司的债务和股权融资。私营 部门投资者寻求获得与其投资风险相当的投资回报，因而风险可控且有利可图的机会对他们而言具有吸引 力。中国可采取以下措施来吸引私有资本用于发展铁路：（1）建立政策和法律环境，以保护在铁路领域不 同类型投资者的利益；（2）明确并建立适用于私营部门投资且有利可图的铁路市场和实体;（3）管理对于 铁路相关业务和资产的风险认知；（4）促进资源共享的机会；以及（5）扩大公私部门在铁路资产和服务 方面的合作。 中国中国希望在希望在铁路投资铁路投资上吸引私有上吸引私有资本资本 中国已经探索出了多种方式将资金引入铁路 领域。从上世纪 60 年代起，地方铁路（与干 线铁路网连接的短支线铁路）统一由铁道部 和当地政府拨款。到 90 年代中期，铁道部和 各省政府为合资铁路公司拨付经费，有时也 包括地方承运方，比如朔黄铁路。承运方也 会投资于铁路建设，譬如，大型国有能源公 司神华集团就拥有并经营 9 条煤炭运输铁路 线。1996 年，中国地方铁路（广深铁路）有 了第一支公开交易的股票。此后，大秦铁路 和一些铁路建设单位也开始公开发行股票。 目前的挑战是扩大和增加这些方法，将私人 投资者引入更广阔的铁路市场。2013 年 8 月 ，国务院下发意见要求明确方式，将更多的 资本引入铁路领域进行投资1。 该意见讨论了 如何扩大铁路的所有权基础，如何建立新的 融资机制，如何调整运价和补贴结构，以及 如何利用铁路部门所拥有的土地等。 中国交通专题系列中的这篇报告，旨在研究 世界各国通过哪些方式将私有资本引入铁路 领域，从比较成功的经验中发现共同点，并 就如何在中国复制这些成功经验而提出建议。 虽然本报告研究的是将私有资本用于铁路发1 国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见（2013 年 8 月 9 日）。 展，但股权融资的引入也可以通过用股权来 替代债务融资，推动铁路单位资产负债表的 去杠杆化。 铁路私人投资的国际经验铁路私人投资的国际经验 私人投资铁路的经验历史悠久，范围广阔。 各国政府寻求将私人投资引入铁路领域的目 的各有不同，其中包括：（1）加快网络发展； （2）提高资产开发、管理和运营的效率； （ 3）通过商业化和创新来改善服务；（4）减 少公共部门的财务风险。 本报告将讨论吸引私人投资的四种机制：（1 ）由私营部门提供某些铁路资产或服务；（2 ）公私合作伙伴关系；（3）充分利用铁路资 产的商业价值和车站周边的土地增值；（4） 铁路公司的融资。下文将对这些机制分别进 行讨论，但它们之间会有交集，可以根据情 况结合在一起使用。 铁路资产和服务的铁路资产和服务的供应供应 在铁路资产或服务的供给市场已经建立，而 且私营部门投资者可以通过提供这些资产或 服务而获利的情况下，私人投资就会被吸引 来提供这些铁路资产或服务。当铁路部门或 铁路部门的客户可以从私营部门所提供的成 本较低、质量较好的服务或融资中受益时，Public Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure Authorized90117中国交通专题系列之十 - 2 - 世界银行 他们就会购买这些服务。这方面的实例包括 机车租赁、轨道或车辆维修服务合同以及机 车运行等。无论哪种情况，私营部门都可以 为原本由铁路部门融资的资产（机车车辆、 轨道养护机械、车库或车间）提供资金。在 服务方面，私营部门也可以提供用于业务经 营的营运资金。 机车租赁。租赁是铁路吸引私有资金用于机 车车辆的常见方法。出租人买下车辆，并租 赁给铁路部门或承运方，随着时间的推移， 出租的价格会逐渐涵盖车辆的成本加上投资 回报。出租人本身一般是由股东和债权人出 资建立的实体。租约由车辆作担保，因此出 租人承担的风险相对较低（如果承租人付不 起租金，出租人可以收回设备并出租给别人 ）。因此，这种融资方式的成本往往较低。 通过租赁，铁路部门或承运方可以在资产产 生利润的整个生命周期支付资产的费用，而 不是从一开始就全部支付。它还可以按时间 和所需的机车类型来满足不同的铁路运输需 求。比如，在英国，大多数乘客服务特许经 营的期限都比执行服务所需的机车寿命短。 通过租赁，特许运营商可以仅在特许经营的 期限内租赁车辆，并且可以顺利地将车辆从 一个特许运营商转让给另一个。 通过租赁吸引的用于铁路设备的私人投资数 额很大。比如，在北美地区，联合太平洋铁 路（Union Pacific Railway）的 29%的机车（ 2400 多辆）和 45%的货车（30000 辆）是租 借的。2 货车业务。2003 年，俄罗斯允许私人公司拥 有和管理货车，并修改了运价规则，使这项 业务变得有利可图。由此产生了一个充满活 力的货车私人融资和管理市场。目前，俄罗 斯大约有 85%的货车（约 120 万辆）归私营 部门所有。 2 联合太平洋，10-K 年度财务报告（2013 年）（Union Pacific, Form 10-K (2013)）。联合太平洋在 2014 年及以后的最低资本 租赁现值为 17 亿美元。 资料来源：Harral Winner Thompson Sharp Klein集团 公私公私合合营营伙伴关系伙伴关系 也可以通过公私合营伙伴关系(PPPs) 将投资和 融资引入铁路领域，由公共部门和私营部门 通过合作建立或经营铁路。1990 年至 2012 年 ，已有约 600 亿美元的投资通过 PPP 项目进 入中低等收入国家，其中 55%是通过现有铁路 资产的特许权引入，而 44%是通过新建投资引 入。3 来源：世界银行PPI数据库 成功的公私合作的结构安排要能使私营部门 通过完成公共部门的目标来获利。通常情况 下，私营部门的融资成本要比公共部门高， 如果所建立的公私合作要做到物有所值，那 么这些成本必须由其他效益所抵消。因此， 仔细分析每一项安排是很有必要的。当公私 合作的结果有明确规定和监督时，合作的效 果更好一些。下面所描述的三个例子展示了 这类合作在铁路领域的应用范围。 3 项目公司根据 PPP 合同所投资或计划投资的金额（而非实际值）。如果项目公司由政府和私营部门共同拥有，则可能代表 是政府和私人共同的融资额。 铁路部门的公私合营伙伴关系 中国交通专题系列之十 - 3 - 世界银行 高铁特许权。佩皮尼昂-菲格雷斯铁路线 (Perpignan-Figueres Line) 是法国和西班牙之间 长达 44 公里的高速铁路线。它是由私人企业 组成的财团所修建的，特许协议期限为 53 年 ，特许权获得者承担财务风险，但相应地也 获得该条线路上乘客和货物运输的通行费。 公共部门和私营部门各提供总投资 11 亿欧元 的一半左右。该条线路于 2010 年 12月开通。 专用铁路特许权。铁路往往是将矿产品运送 到终端用户或集散地最经济的方式，因此矿 业公司可能会投资于铁路基础设施和运营。 这些公司通过提供支持自己运营的交通，以 及为其他承运方提供运输服务以获取报酬等 方式获得财务回报。譬如，世界上最大的金 属和矿业公司之一淡水河谷公司（Vale S.A.） 已经投资入股巴西、莫桑比克和马拉维的铁 路特许权。在这些特许经营中，公司向政府 支付特许经营费，从而获得相当长时期（如 30 年）的铁路经营权，并负责投资和维护铁 路基础设施和机车车辆。 在中国，比如神华集团是通过投资铁路线为 自己的矿产品提供运输支持的矿业公司范例 。神华集团拥有并经营 9 条铁路线，共长 1765 公里，还有 313 公里正在建设中。2013 年，神华集团铁路线的运输量达 2000 亿吨公 里。 低密度地方铁路。在日本，低密度的铁路线 是由所谓的“第三方”的铁路公司来运营， 这些公司由公共部门和私营部门共同拥有（ 当地社区拥有一半到四分之三的股权，而剩 下的由私人投资者持有）。通常情况下，铁 路运营的利润尚可，但不能支持资本投资， 这部分投资一般由公共部门合作伙伴提供。 当运营收不回成本时，公共部门会发放服务 补贴，以吸引私营部门投资者的参与。中国 有很多地方铁路都采用类似的运作模式。 利用铁路资产利用铁路资产 铁路往往拥有对于私营部门和铁路部门来说 都重要的资产。如下所述，常见的例子包括 通信公司对铁路路权的利用，以及铁路房地 产的商业开发。 路权。铁路路权对许多类型的公用事业 通信、电力和水利等均大有用处。譬如 ，在印度，印度铁路 (Indian Railway)的全资子 公司 RailTel 在其铁路通行权沿线拥有约 42000 公里的光纤电缆。RailTel 利用这一优势将电信 业务出售给印度的电信公司和大型商业客户 。 同 样 ， 在 美 国 ， 南 太 平 洋 铁 路 公 司 （Southern Pacific Railway）率先将其电信网络 的共同使用权出售给商业买家，现在成为美 国第三大无线网络运营商的一部分。 房 地 产。在 香 港， 地铁 公 司 港铁 （MTR Corporation）将车站内的零售和广告空间出租， 且有权在上述车站及新线路延长段的沿线内 开发住宅及商业项目。它通过与私人、商业 地产开发商建立合资公司来开展房地产项目 。截止2013年，港铁已在33个车站完成开发 约94000个住宅单元和200多万平方米的商业 空间。在2013年，车站的商业业务、物业发 展及租赁业务带来了11亿美元的利润，用于 支持铁路活动。此外，车站附近的物业开发 带动了地铁运输，为地铁的运营提供了支持。 中国地铁的发展都正在探索这种融资模式。 在日本，各机构很早就开始利用土地价值捕 获机制并结合其他资金安排来为铁路发展融 资。价值获取的方式随位置和利益相关者的 不同而不同。在东京都市圈，有六类获得土 地价值的方式4。在这些方法中，私营铁路可 以通过接收新城开发预留的土地，以及将房 地产资本收益内在化用于支付铁路投资（如 东 急 公 司 的 多 摩 田 园 都 市 线 ， Tokyu Corporation Tama Denentoshi Line），在车站 周边开展土地重新调整项目。他们有时还设 法与私营开发商和业主分担部分成本（横滨 的MM21线）。东京市中心以前的铁路站场也 被转让给了日本国有铁道清算事业团（JNRSC） ，然后通过公开拍卖等交易出售，以减少路 网扩张时期积累的债务量。 4 请参阅利用土地价值支持公共交通融资，2014 年，世界银行（”Financing Transit with Land Values”, World Bank 2014.） 中国交通专题系列之十 - 4 - 世界银行 铁路公司的融资铁路公司的融资 当铁路业务有利可图时，私人投资者也愿意 购买铁路债券或股权。这样的例子包括中国、 日本和北美的纵向整合铁路以及欧洲和澳大 利的列车运营商。 中国：广深铁路股份有限公司提供广州与香 港之间的客运和货运铁路服务。该公司的股 份于 1996 年首次在纽约和香港的证券交易所 上市，筹得 42 亿人民币 (约合 5.26