2009 年第 5 期 (总第 352 期)EDU CATIONAL ? RESEARCHNo. 5, 2009 General, No. 352?规划纲要?大家谈?学前教育必须保持教育性和公益性刘占兰? 摘 ? 要 ? 我国一系列有关学前教育的法规文件规定: 学前教育具有教育性和公益性两个基本特性, 是学制中的一个阶段, 是基础教育的组成部分。学前教育投入是社会回报率最高的教育投入, 将学前教育作为政府负主要责任的公益性公共事业, 不断增加财政 性投入, 并等同或参照义务教育的思路发展学前教育是当今的国际趋势。目前, 我国学前教育还处于水平很低的准公益性公共事业阶段, 由此引发的一系列突出的问题和矛盾都需要在?规划纲要?的制定中得到充分重视。 关键词 ? 学前教育; 教育性; 公益性 作者简介 ? 刘占兰, 中央教育科学研究所基础教育研究中心研究员 ? ( 北京 ?100088)? ? 在义务教育已经基本普及的今天, 学前教育已成为国家重视、 民众关心的重大教育问题之一。正在研制的?国家中长期教育改革和发展规划纲要?( 以下简称?规划纲要?) 也将? 发展学前教育?作为其中的重要专题。在现实中存在的一系列问题, 其根源是学前教育的教育性和公益性两个基本特性没有得到保证, 学前教育的功能和定位落实不够。比较相关的国际经验, 分析我国在保障学前教育的性质、 功能与定位方面的现状和存在的问题, 有助于在制定?规划纲要?的过程中, 建构学前教育可持续性发展的框架。一、 我国法规文件中对学前教育的性质、 功能与定位的规定学前教育也称幼儿教育, 其性质、 功能与定位体现了一个国家对学前教育的重视程度和社会的文明与进步程度, 体现了一个国家的教育发展水平。在我国的学制体系中, 学前教育主要是指对3 6 岁儿童实施的保育和教育。( 一) 我国的学前教育具有教育性和公益性两个基本性质在我国关于学前教育的政策中, 早已明确了我国的学前教育具有两个基本性质: 是社会主义教育事业的组成部分, 也是社会公共福利事业。学前教育是社会主义教育事业的组成部分, 具有教育性。?中华人民共和国宪法?规定: 国家发展社会主义教育事业, 提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校, 普及初等义务教育, 发展中等教育、 职业教育和高等教育, 并且发展学前教育。1979 年颁布的?城市幼儿园工作条例( 试行草案)?中规定: 幼儿教育是社会主义教育事业的组成部分, 是培养有社会主义觉悟、 有文化的劳动者的基础。1997 年, 教育部印发的?全国幼儿教育事业? 九五?发展目标实施意见?中进一步提出:它既为幼儿入小学做准备, 也为九年义务教育的实施奠定基础, 发展幼儿教育事业是关系到人口素质的提高和民族未来兴衰的大问题。学前教育也是一项社会公共事业, 具有福利性和公益性。学前教育具有很强的服务性和福利性。如果把幼儿园、 小学、 中学、 大学这四级教育按公共性划分, 学前教育应是各级教育中公共性?31?最强、 社会受益面最广的一项社会公共事业, 这是 国际共识。新中国的学前教育以福利性质起源。当时,为了支援国家建设, 为了方便职工的工作, 解除他 们的后顾之忧, 各单位纷纷举办福利性质的幼儿园, 幼儿入园完全免费或只交少量伙食费。学前教育事业获得了迅猛的发展。随后, 我国学前教育的法规文件中都规定了学前教育的社会公共福 利性质。1987 年, ?国务院办公厅转发国家教委等部门关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示的通知?中明确提出: 幼儿教育既是教育事业的一个重要组成部分, 是我国学校教育的预备 阶段, 同时又是一项社会公共福利事业。1997年, 教育部发布的?全国幼儿教育事业? 九五?发展目标实施意见?中特别提出: 幼儿教育既是教育事 业, 又具有福利性和公益性的特点。1996 年, 在正式推行的教育部颁布的?幼儿园工作规程?和2003 年十部委?关于幼儿教育改革与发展的指导意见?中也都明确指出: 任何组织和个人举办幼儿 园不得以营利为目的。尽管从 1992 年国有企事业单位体制改革时起, 绝大部分幼儿园逐渐从原有的企事业单位中 剥离出来, 或自负盈亏, 或改为民办, 原有的福利性质逐渐减退或消失。但学前教育的福利性和公益性以及不以营利为目的, 一直是国家规定的办园指导性思想。 ( 二) 我国的学前教育具有多种重要而独特的功能对幼儿实施全面发展的教育是学前教育的基 本功能和首要任务。自 1952 年?幼儿园暂行规程( 草案)?, 到 1979 年的?城市幼儿园工作条例( 试行草案) ?, 再到 1989 年 6 月的?幼儿园工作规程( 试行)?和 2001 年 9 月的?幼儿园教育指导纲要 ( 试行)?, 50 多年来, 国家颁布的一系列有关幼儿教育的重要法规文件都将? 对幼儿实施全面发展的教育, 促进幼儿身心和谐良好的发展?作为幼儿教育的基本功能和首要任务。强调幼儿园的任务 是实行保育和教育相结合的原则, 对幼儿实施体、智、 德、 美全面发展的教育, 促进其身心和谐发展。学前教育的第二个重要功能与任务就是为幼 儿进入小学阶段的学习做好准备, 为幼儿终生的学习和发展打好基础。1979 年 11 月, 教育部印发的?城市幼儿园工作条例( 试行草案) ?中规定, 幼儿园工作的任务是根据党的教育方针, 对幼儿进行初步的全面发展的教育, 使幼儿健康、 活泼地成长, 为入小学打好基础。1997 年, 教育部印发 的?全国幼儿教育事业? 九五?发展目标实施意见?中指出: 幼儿教育既为幼儿入学做准备, 也为九年义务教育的实施奠定基础, 发展幼儿教育事业是关系到人口素质的提高和民族未来兴衰的大问 题。1998 年, 教育部颁布的?面向 21 世纪教育振兴行动计划?中要求,? 实施素质教育, 要从幼儿阶段抓起?。2003年, 十部委?关于幼儿教育改革与发展的指导意见?中进一步指出: 发展幼儿教育对 于促进儿童身心全面健康发展, 普及义务教育, 提高国民整体素质, 实现全面建设小康社会的奋斗目标具有重要意义。可见, 学前教育对巩固义务 教育的成果和提高义务教育的质量, 对提高国民素质具有重要的战略性意义。新中国成立以来, 学前教育还一直发挥着解放劳动力尤其是解放妇女劳动力的功能和作用。 早在新中国成立后的第一份有关学前教育的文件?幼儿园暂行规程草案?( 1952 年) 中就明确规定,幼儿园的任务之一, 是? 减轻母亲对幼儿的负担, 以便母亲有时间参加政治生活、 生产劳动、 文化教育活动?。?幼儿园工作规程?( 1989 年) 第三条规定, 幼儿园的任务既是对幼儿实施全面发展的教育, ? 同时为幼儿家长安心参加社会主义建设提供 便利条件?。可见, 学前教育在解放劳动力, 促进男女平等, 维护妇女权益等发面发挥着独特的功能和作用。 对处境不利幼儿给予教育补偿是实现教育公平和社会公平, 从根源上消除贫困的重要措施, 也是世界各国学前教育发展的重要趋势和共同行动之一。我国学前教育的补偿功能主要体现在党和 政府在政策上关注处境不利儿童。1992 年, 国务院下达的?九十年代中国儿童发展规划纲要?中提出, 要保护处于困难条件下的儿童, 包括农村的独生子女和女童、 残疾儿童、 离异家庭的儿童、 流浪 儿、 严重自然灾害发生地的儿童、 经济不发达地区的儿童。2003 年, 十部委?关于幼儿教育改革与发展的指导意见?中针对学前儿童进一步提出, 各 地区要采取切实措施, 确保低收入家庭和流动人口的子女享有接受幼儿教育的机会。对社会福利?32?机构、 流浪儿童救助机构的适龄儿童, 要给予照 顾, 有关费用予以减免, 保证其接受学前教育的机会。( 三) 我国的学前教育是学制中的一个阶段, 是基础教育的有机组成部分新中国成立以来, 学前教育作为我国学制体系中的一个阶段、 基础教育的组成部分这一性质没有改变过。1951 年颁布的?政务院关于改革学 制的决定?中规定了幼儿教育、 初等教育、 中等教育、 高等教育的学制体系。1995 年颁布的?中华人民共和国教育法?规定: 国家实行学前教育、 初等教育、 中等教育、 高等教育的学校教育制度。在 随后国家颁布的相关文件中, 相继有? 幼儿教育是我国学制的第一阶段, 是基础教育的有机组成部分?, ? 幼儿园教育是基础教育的重要组成部分, 是 我国学校教育和终身教育的奠基阶段?等进一步明确的表述。二、 学前教育性质、 功能与定位 及其保障的国际经验从发展历程来看, 学前教育经历了从慈善事 业到福利事业再到教育事业的发展道路, 营利从来不是学前教育的追求, 公益性是其重要的根本属性之一。近年来, 多项研究证实了学前教育是各级教育中公共性最强、 社会受益面最广的一项 社会公共事业, 对幼儿个体、 对母亲及其家庭、 对社会都具有巨大的效益, 学前教育也因此成为各国教育和福利的重要组成部分, 从而得到政府的 财政投入和直接供给。加大对学前教育的财政投入, 并参照义务教育的思路发展学前教育, 已经成为各国的共同举措。( 一) 学前教育是公益性公共事业 19 世纪中叶以后, 尤其是进入 20 世纪以来,学前教育逐渐发展成为公众的责任和社会公共事业。 1根据国际经验, 目前, 各国都将学前教育列入社会公共事业的范畴, 成为公益性公共事业。 根据社会制度、 经济发展水平、 教育发达程度等因素, 有些国家将学前教育作为完全公益性公共事业, 其学前教育完全具有非竞争性和非排他性; 有 些国家将学前教育作为准公益性公共事业, 还有一定的一般私人物品的性质, 但公益性是学前教育的基本前提。大部分欧洲国家都是通过公共财 政来支持学前教育的发展。有些国家不论父母的就业状况或收入如何, 学前教育都是免费的, 如在法国, 所有 2 6 岁幼儿的教育都是免费的。也有 一些国家的学前教育是由国家财政支持和根据父母收入水平交费并行的方式, 如在德国和意大利,为所有 3 6 岁儿童提供免费学前教育, 3 岁以下幼儿的保育则由社会福利加以保障, 并由其父母 支付不多于 20% 的费用。 2( 二) 学前教育具有独特的功能和巨大的效益第一, 学前教育对幼儿个体的发展不可或缺,实现学前教育的公平、 普及与高质量是各国共同 的追求。相关研究发现, 儿童最初几年的可塑性很大, 如果有缺陷可以弥补; 而错过了最佳补偿机会将终身遗憾, 以后补救的代价会相当昂贵, 甚至 无法弥补。因此, 世界各国一方面致力于提高学前教育的质量, 促进幼儿全面良好的发展, 为幼儿入学乃至终身发展做准备。另一方面, 针对处境不利儿童的学前教育产生的效益大于其他儿童, 因此, 各国几乎都有政府公共资助和援助的针对不同处境不利幼儿群体的学前教育项目和行动计划。学前教育是各国儿童人生早期最重要的福利 之一, 学前教育的公平是教育公平和社会公平的起点。第二, 学前教育使母亲和整个家庭获得长远的效益。学前教育对母亲和家庭的效益体现在改 善家庭收入、 改善家庭关系、 提高生活质量和促进其终身学习的发展等多个方面。幼儿接受学前教育使母亲得到解放, 拥有更多的就业机会和更好 的学业和职业前景, 促进男女平等, 提高家庭的经济收入和受教育水平, 从而全面提高其生活质量,进而促进社会的稳定。使世界各国不断提升学前教育的战略地位的 研究成果多项是来自经济学领域的研究。经济学许多相关研究表明, 学前教育投入是社会回报率最高的一种财政投入。美国一项最有说服力的长达 40 年的成本 ? 效益追踪研究表明: 儿童接受 1 2 年优质学前教育与没有接受学前教育的儿童相比, 其学业成就高, 就业率和经济收入高, 犯罪率低。该研究的成本收益分析发现, 待儿童成长 至 27 岁时, 投入回报率为 1 ?7 ? 16; 待这些儿童40 岁时, 投入的总体回报率已高达 1?17 ?07, 其?33?中对幼儿个人的回报率为 1 ?4 ? 17, 对社会的回 报率为 1 ?12?9。 3总结同类研究成果, 2000 年诺贝尔经济学奖获得