1 金融机构新一轮惩防体系建设重点难点及对策研究 中国太平洋财产保险股份有限公司江苏分公司 监察室 张晓虎 导语导语：金融机构新一轮惩防体系建设，要求不断创新、改革和完善金融机构的思想教育机制、制度建设机制、风险管控机制、检查惩处机制、内控评估机制、科技创新机制、考核奖惩机制、公众监督机制；要求惩治和预防腐败体系与金融机构内部控制体系有机结合。本文试通过对金融机构新一轮惩防体系建设重点难点及对策的分析，就运用现代风险管理的理论和方法，以流程控制为导向，以信息科技为支撑，以惩防并重为目标，构建“防控、惩治、科技，前期防范、中期监控、后期处置全域覆盖、深度融合的立体化多级监察”运行模式，促进形成全面深化大党建和全面风险防控大监督格局作粗浅探讨。 金融机构金融机构新一轮惩防体系模型新一轮惩防体系模型（框架结构示意图）（框架结构示意图） 2 在此立体模型框架结构中，金融机构的政治经济活动流程、内部控制系统及风险管理措施之中，有机地植入了惩治和预防腐败体系的各项机制。循环的各环节，不是单一的存在，而是相互交叉和涵盖，有着相融的关系。 一一、金融机构新一轮惩防体系建设重点、金融机构新一轮惩防体系建设重点 金融机构由于行业的特点，始终处于反腐第一线，除了在社会经济活动中把握经济命脉外，还承担着反舞弊、反欺诈、反商业贿赂、反洗钱等众多义务。另一方面，金融机构的内部控制体系建设日趋严密和完善，为拓展惩防体系奠定了良好基础。 当前形势下，新一轮惩防体系建设尤其要注重“建设系统性、惩防针对性、制度实效性、管控科学性” 。突出加强权力监督制约、规范权力正确行使、促进廉政从政，加大治标力度、稳步推进治本，把住决策关、执行关、监督关，实施教育机制改革、决策机制改革、管理制度改革、监督方式改革，不断推进金融机构新一轮惩防体系建设的深入。 1. 1. 注重建设系统性注重建设系统性 惩防体系建设，是一项系统工程。有效遏制腐败问题，需要整体设计，让权力运行的每个环节、各个层次都受到有效的监督、制约，使权力运作具有可控性。 无论是在教育、制度、监督、改革、纠风、惩处、科技、考评等各方面，有机种植在对各个权力岗位，各个流程控制节点的前期防范、中期监控、后期处置，形成不断优化、更加全面和深入的“全域覆盖、深度融合”的立体化多级监察的系统运行模式。 以流程控制作为导向的新一轮惩防体系的系统性建设主要包括： （1）权力运行流程再造：按照职位说明书和部门职责进行梳理，对经营管理的关键岗位和关键环节逐项登记权力事项，描述权力运行流程，将管理事项流程化，优化权力结构。进一步建立和完善规范的机构治理3 结构，充分发挥党委的政治核心作用、职工的民主管理作用，形成权力结构制约、业务牵制、关键岗位不相容、责权利对等的权力结构。首先，明确各决策主体的职权，决策程序，依法、民主、科学决策有程序保障；其次，决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调，部门、重点岗位职能配置合理并且相互制约；第三，经营管理的各项操作流程建立健全，流程设计合理、步骤齐全、次序得当、界限明确，衔接时间合理，过程受控；第四授权的范围、事项、条件和期限清楚，授权事项与被授予者的履职能力相匹配，自由裁量权限适当，责、权、利明确且对等。 （2）优化业务流程：首先，优化完善“三重一大”决策制度，细化议事规则，规范工作流程，健全工作机制；其次，要记录工作过程，把权力制衡、过程监控原则和廉政从业规定体现在经营管理的各个环节，压缩自由裁量空间；第三，要充分发挥监事会、纪检监察、巡视、审计等专门监督机构的作用，明确监督责任、途径和方法，加强效能监察、内部控制和过程监督，健全考核评价制度，切实形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，防范腐败行为的发生。 （3）流程控制的整合：继续在“有机交融、深度结合”上做文章、下功夫。一是将廉政风险防控工作贯穿于机构生产、经营、管理的各个环节和重点领域；二是通过整合监督资源，使各监督部门之间信息共享，实现风险事件及时预警和处理，防止风险事件的恶化和扩散；三是充分运用信息管理平台，改进机构经营管理流程监管的方式和途径，逐步实现网上适时动态监控，做到信息可监控、行为留痕迹、过失可追溯。同时，加强对网络舆情的收集、研判和处置。形成预警防控与机构改革发展的良性互动。 2.2.注重惩防针对性注重惩防针对性 一是新一轮惩防体系建设时，通过风险排查和风险等级划分确立风险点，突出重点，抓住“三重一大” ，即重大事项决策，重要人事任免、重大项目安排和大额资金使用；以及腐败现象易发多发的重点领域、重点岗位和4 关键环节。 二是在这些重点领域里重点关注行使审批、 经营权力和掌管着人、财、物的关键岗位，结合形势变化，针对权力运行的重点部位、关键环节，加强研究，重点探索，深入剖析腐败现象易发多发的深层次原因，认真研究重点领域重点环节的权力运行监督制约机制。 （1）完善科学的思想教育机制，加强廉政文化建设，形成拒腐防变教育长效机制。 纵观历史上产生廉政风险事件产生的原因， 其根本上是由于行为主体政治思想、职业道德修养缺乏，私欲贪念膨胀和侥幸心理存在，遇有制度上存在缺失和漏洞，使行为主体在执行和操作时有空可钻，有机可乘。 加强具体道德规范的建设，以多元道德冲突为背景开展有针对性的道德培训，要以从政道德教育为基础，全面深化拒腐防变教育机制建设，着力解决法纪观念淡薄、廉政自律意识不强等问题。 完善科学的思想教育机制应注重扫除思想教育的盲区、盲点；注重思想教育与岗位职责紧密结合，增强职工爱岗敬业、遵章守纪的自觉程度；注重涵盖党性、党风、党纪教育和廉政从业教育的内容；注重量化思想教育的次数和频率，以期通过量变促进质变；尤其是通过宣传学习，做好事前警示教育；从政治、思想、工作、生活上关心爱护党员干部。开展有益身心健康的文体活动，倡导积极向上的生活情趣，创造良好的廉政文化氛围。 （2）着力构建内容科学、程序严密、配套完善、有效管用的腐败治理制度体系。 从十八大报告对中国特色社会主义道路、理论和制度三个方面的论述中可以看出，制度建设正在成为今后建设工作的重点，并特别提出要“构建系统完备、 科学规范、 运行有效的制度体系， 使各方面制度更加成熟更加定型” ，“要把制度建设摆在突出位置” 。 当前的反腐和廉政建设要注重防止制度本身的缺陷导致的系统性腐败。惩防体系中的制度建设，不单是专门的核心制度，还包括人事管理、业务管5 理、财务管理、行政管理等制度中相关条款。它们与核心制度一道，构成完整的惩防制度机制。要随时按照新一轮惩防体系建设过程中的要求，对这些制度的相关条款规定进行整合和修订。 在推进今后五年惩防体系建设具有长期性、延续性的特点，巩固深化制度建设，要按照构建体系的要求，及时进行总结提炼，上升为法规制度，有效发挥制度在防治腐败中长期、稳定的作用。 更加注重制度建设过程中，需要从时效性、有效性、可行性等方面强化制度评估，对过时的制度要及时废止，不完善的要修订完善，过于原则的要制定实施细则，需要制定配套制度的要尽快制定等；同时，还必须加强对制度执行情况的监督检查，建立健全制度执行监督和问责机制，严肃查处违反制度的行为，提高制度执行力，使制度反腐成为常态，不断取得腐败治理工作的新进展。 （3）社会参与是富有成效地推进反腐败工作的重要形式。 在反腐败工作中，依法保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。应充分发挥群众的主体作用，充分发挥社会力量在反腐与廉政建设中的积极作用，完善干部的产生方式以扩大干部获得的支持性社会基础。推进民主公开。充分发挥工会和职代会的监督作用，完善办事公开制度，通过内部网络、公开栏等方式，逐步推进重要业务和管理事项信息公开，加大信息公开力度。 畅通信访举报渠道， 接受群众监督。 建立起反腐败工作的长效机制，使社会参与反腐败依法进行，保证积极稳妥推进反腐败工作进程。 3.3.注重措施实效性注重措施实效性 党的十八大报告指出： “反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣。 ” 但要全面贯彻落实党的十八大精神，有效防治腐败，做到标本兼治，还需要进一步围绕反腐倡廉扩大民主、规范制度、加强执行力。 6 （1）在循环中总结出新手段、确立新目标，使系统内各部门不断前进、不断提高。在继承经过实践检验而且行之有效的做法的基础上，按照有效管用的原则，不断优化反腐倡廉的教育、监督、改革、纠风、惩处等方面的核心机制制度；不断建立和完善切实管用的预防腐败的工作运行机制。特别重要的是采用以案促防，深入剖析案件，查找源头问题，制定针对性、有效性、操作性都比较强的对策措施，使制度执行力得到根本加强，充分体现惩防体系建设在预防腐败方面的根本性作用。 （2）全面深化权力运行监管机制建设，着力解决制度执行力不强、权力运行不规范等问题，确保每项权力，从行使的依据到实施、监督全过程，都有规范的制度和程序，真正做到把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制、不想腐的教育机制。 4.4.注重管控科学性注重管控科学性 表现在一是与经济社会发展和机构目标相适应。在新一轮惩防体系建设中，反腐倡廉建设不仅是经济社会发展和机构战略目标的重要保障，同时其本身也是经济社会发展和机构内部控制的重要组成，经济社会发展到什么程度，体系建设就要深入到什么程度。二是作为 PDCA 模型理论与实践与各项事业的发展和业务工作的推进相融合，实现体系构建与各项事业的推进良性互动、协调发展。三是应用信息技术作支撑，全面实现“制度+科技”防腐。 二二、金融机构新一轮惩防体系建设难点金融机构新一轮惩防体系建设难点 1.1. 金融机构新一轮惩防体系标准设计和监管的难点金融机构新一轮惩防体系标准设计和监管的难点 金融机构新一轮惩防体系建设工作的复杂性主要表现在行业特点的多样性、多机制融合的复杂性、以及理论和前瞻性局限三个方面： （1）行业特点增加了标准设计的难度：当前的金融机构包含了银行业、证券业、保险业和其他非银行金融机构。金融机构行业的多样化，业务流程区别明显，即使同行业的业务流程也不尽相同，使得标准化建设难以实现；同时也增加了监管部门指导工作和外部监管的难度。因此，在金融机构新一7 轮惩防体系建设过程中，必须针对行业特点，结合惩防体系建设及业务流程的管理，具体分析本单位潜在的风险点及应对措施，以更好地指导实践。 （2）多机制的融合复杂性：惩防体系流程控制一定要和业务流程控制相结合，同时，还要整合包括反欺诈、反商业贿赂、反洗钱在内的业务、财务、人事管理、内部审计和科技等机制，使业务处理事项自动符合惩防的要求，是复杂的系统工程。多机制的融合增加了惩防体系植入时的难度，必须科学设计和规划。 （3）受理论和前瞻性局限，一定程度延缓了惩防体系改革的突破发展，需要积极探索运用风险管理理论和方法，把惩防体系植于机构内部控制和风险管理制度之内、融入机构经营管理体系之中，全面开展惩防体系建设，为机构的安全发展、健康发展保驾护航。同时，监管部门加强分类指导、理论创新和信息共享，加快融机构新一轮惩防体系建设的步伐。 2.2.数据量化的难点数据量化的难点 量化考核标准是保证风险点作用效益最大化的重要前提。无论是在教育成果的考核上，还是风险监控重点的自由裁量权的考量标准，都存在着建立数学模型的难度。尤其是引入计算机信息技术支撑后，存在着大量的数据模型需要建立。需要细致讨研，在预警数据采集、宣传教育的频度，风险等级的评定、KPI 的考核等重点方面进行数据模型开发和完善，使新一轮惩防体系建设更加科学化。 三三、对策、对策 1.1. 优化优化风险风险管理管理 针对成为腐败主要形态并日益隐蔽化和复杂化的现象， 在新一轮惩防体系建设中，以 PDCA（即计划、执行、考核、修正体系模型）为原型，运用风险管理和质量管理理论，是提高惩防体系实效性的有效途径。 廉政风险指行为主体在履职过程中发生腐败行