绪论：行政管理概述一、行政：从几个角度的理解 、最狭义的理解：从“三权分立”和“权力制衡”角度的 理解三权分立是指立法权、司法权、行政权相互独立、互 相制约。其建立的理念是西方社会的“人性恶”观点： 权力只有使用到它的界限为止，权力只有用权力来制衡 才能不会被滥用。从这个角度说，立法是国家意志的体现 ，行政是国家意志的执行，司法是国家意志的维护。三种 权力的各自独立和相互制约。可以防止公共权力的个人化 和滥用公共权力。 2、广义的理解：从政治与行政分离的角度对行政的定位行政管理学是从政治学中产生的。随着行政职能的扩大 ，行政学家与政治学家开始主张政治与行政相分离：他们认 为在政府体制中存在着两种基本的政府职能：即国家利益表 达职能与国家意志执行职能，也就是政治与行政。政治是国 家意志的表达，行政是国家意志的执行。政治是通过公民中 的政党组织指导或影响政府的行为；行政是公共服务的主体 ，它执行政府意志并服从普遍利益的规则。 3、最广义的理解：从管理的角度对行政的定位即认为一切管理都是行政，也就是说认为一切社会组织 通过运用组织、领导、计划、人事等手段，处理行政事务以 完成任务的活动都是行政。 二、行政的要求（特点）1、以提供公共服务为目的：行政组织与企业的本质区 别就在于，行政是不以追求赢利为目的的。它以为社会公众 提供服务为目标，其基础是权威与权力，其活动成本由国家 财政供给。2、为政治统治服务：政治统治职能是行政最根本的职 能。国家的政治统治目标必须转化为政府的行政目标才能变 成现实。3、依法行政：行政权不能凌驾于法律之上。4、民主行政：民主行政是老生常谈的话题了：政府的 权力来源于人民，而人民的权力是应该用来为人民服务的。 那么在操作层面上的体现是：民众的监督权，政府的透明度 就应是两个检验“服务型政府”的重要指标。5、公平行政： “天下不患贫而患不均”是一条在任何国 家、任何社会形态下都适用的真理。政府是为社会提供公平 的保障的，这是行政的一条基本的价值理念。6、高效行政：政府也要讲求资源的合理配置三 、行政管理的研究内容1、研究政府能够管什么（could 、行政环境的影响）这是指行政环境对政府行为的限制和约束问题，指在一定的行政环境约束下，政府能够 做什么。2、研究政府应该管什么（should 、政府职能）这里指的是政府职能，指确定了能够管什么了之后，如何合理分工，有效配置资源的问 题。其内容包括政府权力的使用，政府与立法、司法机关的权力划分，政府与社会、市场 、公民等要素的操作层面分析。3、研究政府由谁来管（who 、管理的主体：行政组织、行政机制、行政领导）包括政府各级各类行政部门的基本内容，也就是行政组织的基本内容：这些组织之间的 权力划分和管理职能（行政组织）；彼此之间的关系和制度（行政机制）；政府管理中人 员的使用和配置（人事行政）；行政领导者的职责和艺术（行政领导）。4、研究政府怎么管（how 、管理的过程和依据：行政行为与行政法治）首先是管理的过程，也就是行政行为：包括行政方法、行政决策、行政执行、行政协 调等；其次是管理的依据：主要就是行政法治：包括行政法制、行政责任、行政伦理、行 政监督等。5、研究政府为什么管（why、 目的：效率与公平）这里讲的是行政管理目标。对于行政管理学形而上的争论大都集中在这里，比如：政 府与市场的关系、公平与效率的二元价值争论（这是政府行政管理的两个终极目标）、宏 观调控与市场价值规律的取舍等。第一章、行政管理学的演进讲授提纲：三个历史演进时期、传统公共行政时期（19c末20c30s）科学管理时期， 静态行政学时期，X理论时期。代表 人物：威尔逊、古德诺、韦伯、泰勒、法约尔、行为科学公共行政时期（20c30s60s）行为科学时期，动态行政学时期，Y理论时期。代表 人物：西蒙、帕金森、梅奥、巴纳德、马斯洛、整和公共行政时期（20c60s今）新公共行政学。代表人物：弗雷德里克森第一节、传统公共行政时期 一、威尔逊：行政管理学的鼻祖身平介绍：18561924；政治家、教育家、 学者；30岁时从美国普林斯顿大学取得博士学 位，并开始留校任教，后任普大校长、新泽西 州州长、美国第28任总统。代表著：行政学研究、18871、思想渊源与产生背景思想渊源：（德）官房学派：斯坦因政治和行政的分离，对行政内容独立性的强调（国家有机体、社 会有机论） ：政治与行政犹如有机体中的“想”和“做”的关系，“宪 政（政治）是主体有组织的意志；行政则是主体依据意志而进行的 活动。 ”对行政学内部运行规律的注意：行政管理研究应分为三大部分： 行政组织、行政行为、行政法规。 产生背景：新民主运动对抗新个人主义思潮（自由主义的宏观背景 ）在威尔逊的时代的时候，美国的少数工业资本家把自由、民主 的旗帜抓在手中，鼓吹自由放任，鼓吹限制政府权力，反对扩大选 举权，反对有组织的干预自由竞争。这就是所谓的新个人主义思潮 。同时在政治和行政领域，他们利用收买、贿赂等手段来影响政府 和议会决策，“政党分赃制”盛极一时，立法权和行政权的威望直线 下降。在这种情况下，新民主运动出现了，它以反对政治勾结和政 治腐败为借口，要求改革政府体制、扩大选举权、扩大政府职能、 明确责任、向全体选民负责。 2、主要思想行政管理学的历史渊源：行政管理学对当时的美国而言就是一门外来的科学，“它所陈述的东 西对我们而言几乎是异己的概念 ” 。而外国长期研究的是“抑制行政权力 的艺术”，而不是“改善行政方法”的艺术，他们的行政管理并不是一部关 心政府组织工作改善的历史，而是一部关心立法工作关于法律制定 和政治评论方面的历史。行政管理学研究的必要性：随着生活复杂多样化，政府职能随之扩大，政府办事人员也随之增加 ，各种（不良）因素也介入到行政领域中来。那么研究“行政”就显得犹 为重要了。 行政管理学研究的研究方法（对象）：不再关注政府结构（政体），而转向关注政府职能。行政管理学研究的目标：I、政府能够适当而且成功的承担什么任务；II、怎样以尽可能高的效率、尽可能少的资源来完成这些任务。二、古德诺生平简介：18591939，行政学家、 政治学家、法学家；美国约翰.霍普金斯 大学校长；代表著：政治与行政、1900主要思想：政治与行政二分法（政治与行政的协调）1、政治对行政的适度控制是协调的重要基础在这里古德诺强调的是政治对行政的控制，因为只有这样才能保证行 政机构代表了国家意志。但他同时也强调这种控制应该是适度的，因为 一旦超过了适度的范围，这种控制反而会损害国家意志因为在这种 情况下，“行政功能的行使就不会致力于执行一种已经表达出来的国家意 志，而是为了一个政党或社会阶层的利益，致力于左右国家意志的表达” 。 2、行政的适度集权是协调的必要途径古德诺认为，在分权问题上，尤其是中央和地方的分权，会造成行政 力量统一性的破坏，从而影响国家意志的执行。 “在国家和地方政治共 同体之间存在冲突的问题上，地方政府往往倾向于牺牲国家利益，它使 国家意志的执行即使不是不可能的，也是非常困难的” 。3、美国走向政治与行政协调的独特道路法外调节法外调节政党调节。美国的政党制度尤其是全国性的两党 制，是促使美国现实生活中政治与行政协调的保证。三、韦伯：官僚制（科层制） 组织管理之父官僚制；并不是指文牍主义、效率低下的组织现象，而是 指一种组织形态及其结构特点。合理合法的职权是其管理概念的内涵，是应用于 大型组织最有效的形式，是已知对人类进行必要管理 的最合理的形式。在官僚制下理想的行政组织的实质在于：以科学 确定的“法定的”制度规范为组织协作行为的基本约束 机制，主要依靠外在于个人的、科学合理的理性权威 实行管理。韦伯强调组织管理过程中依赖的基本权威将由个 人转向“法理”，以理性的、正式规定的制度规范作为 权威中心实施管理。1、权力观点（从权力的来源对权力类型的划分）韦伯认为在历史上被接受的权力有三种：传统的权力：也就是世袭的权力（血缘）。来源于 对传统文化的信仰和对个人明确而特殊的尊重；超人权力（chrisma、卡里斯马）：是个人奋斗的结 果，来源于领导者的意志和强制性权威；是因为某人 有相异于常人的品质、能力、精神等。法定权力：是由选举产生的，来自法律和社会契约 。由订立契约的人所共同遵守和服从。而正是这种权 力，是“官僚制”的基础，因此这种权力既合法又合理 ，既重视了人的能力，又重视了制度。2、官僚制的内容在劳动分工的基础上，规定每个岗位的权力 和责任，并把这些权力和责任制度化。根据不同职位权力的大小，确定其在组织中 的地位，形成有序的等级系统，并以制度的形式固 定下来。规定每个职位的特性及其对人的能力的要求 ，严格挑选人员。管理人员根据法律制度赋予的权 力处于拥有权力的地位，每个人服从制度的规定而 非个人。管理人员在进行管理时，每个人员只负责特 定的工作，并拥有执行工作所必要的权力；每个人 的权力受到严格的限制，服从有关制度的规定。管理者的职务是他的职业，他有固定的报酬 ，有按才干晋升的机会，应忠于职责而非个人。3、官僚制的特点非人性化或去人性化：韦伯强调官僚制的“ 完全理性”，他认为这是官僚制的“特殊德性”，目 的是为了消除组织行为中的“不理性”的情感因素。形式主义：这是因为官僚制依赖的是职位而 非个人，它的结构、运作方式都用书面的形式作了 规定；职位之间或拥有职权的个人之间的联系与沟 通也是采用书面的形式，这是为了明确责任的归属 和权力的来源。规则限制：组织的运作是根据书面的正式规 则，规则是可以习得的，这些规则试图确保非人性 化，强化科层权威。、对官僚制的批判效率低下：认为官僚制受困于程序，而不怎么考虑 结构。批评者说，官僚制关注的是如何避免错误（也即官 僚自身的责任），却未能从更积极的意义上提升其绩效， 认为官僚制一般都为它自身的规则束缚，无法有效反应顾 客的要求。（帕森斯、新公共行政学）科层权威与专业能力相分离：形式上的上司变得日益 依赖在不同领域具有较多技术能力的下属，老板越来越无 法行使控制权。（现代社会中董事会与总经理的关系）“完全理性”不可能：认为韦伯过高估计了官僚行为 的理性程度，由于不完全的知识和信息，以及个人偏好的 多样性存在，完全理性是不可能的，组织决策者通常无法 完全了解一项重要决定的所有后果，他们也无法决定何种 行动方式最适合其偏好。（西蒙）文化差异：在某些地区，官僚具有强烈的服务伦理 和高度的形式主义和非人性化特征；但在另一些地区，这 些特征却很薄弱，在与官僚交往过程中，存在大量的人情 、请托、讨价还价的现象。第二节、行为科学公共行政时期一、西蒙：行政决策理论身平简介：19162001，是一位在公共行政管理学 、政治学、心理学、经济学、逻辑学以及人工智能等 研究领域均具有重大影响的著名学者。他的一生基本 上是在大学任教，主要教授科目为行政学、心理学和 计算机科学。他是第一位以非经济学家的身份获得诺 贝尔经济学奖的学者（1978），也曾获得美国心理学 会的杰出科学贡献奖和全美计算机械协会的图灵奖， 而他在公共行政管理学上的研究直接导致了行政管理“ 公共决策”时代的到来。代表作：行政行为行政组织决策过程的研究 19471、对传统公共行政学理论的批判西蒙认为传统行政管理学研究所产生的原则（ 比如“专业分工”、“统一指挥”等）并不能说明行政 管理的实质。第一、这些原则只是描述行政组织的 表面现象，根本不能引申成为相关的指导理论；第 二、即使是这些原则之间也相互矛盾，几乎每一条 原则都几乎能找到另一条看起来同样合理但与它意 思完全相反的原则。西蒙认为造成这种现象的原因在于传统的行政 学研究方法（也就是研究的对象），他把这些所谓 “原则”统统称为“行政谚语”。认为要想在行政学的 研究上有所突破，必须在研究方法上寻找新的途径 ，即只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原 则。2、行政学研究方法论事实与价值手段与目