当前我国部门预算改革探析当前我国部门预算改革探析 近年来, 我国财政在不断完善收入体系的同时, 积极推进支出管理改革, 加快建立公共财政体系, 其中部门预算改革是整个财政体制改革的核心, 它借鉴了市场经济国家的普遍做法,使我国的财政预算管理向科学化、法制化、规范化方向迈进了一大步。但是, 由于部门预算在我国实践的时间还很短,在许多方面仍需要不断加以完善, 本文通过对国外部门预算特点的研究, 分析了我国目前部门预算改革中存在的问题, 经过深入探讨, 提出了进一步完善我国部门预算制度的建议和措施。 一、国外部门预算特点 (一) 法律体系详尽完备 在美国, 大到确定预算编制与执行的法律法规, 小到每一项目细节的变动, 均以法律形式加以确认。这种预算法律体系的完备, 一方面确定了预算编制与执行的各个程序、各个环节以及各项内容;另一方面确立了预算法律是一切行政活动的绝对依据, 任何超越部门预算法律权限的活动、融资、收费都是受到严格禁止的。 (二) 经济预测翔实准确 美国的预算编制法律要求预算报告不仅要包括已经完成的预算年度的数据, 还要包括正在执行的预算年度的数据, 以及今后四年预算的预测数据, 以此来保证预算法律的权威性和预算编制的准确性、效果的持续性。在美国, 成立有专门的综合经济预测委员会, 由经济学家、政府官员和预算编制工作人员组成, 每年定期发布关于经济展望的预测报告。 (三) 预算编制细化明确 国外部门预算编制的细化主要体现在编制程序与编制内容的细化上。 预算编制程序的细化, 又体现在对整个预算编制时间安排的细化和对每个问题的解决机制都有明确的规定上; 预算编制内容的细化, 美国部门预算的内容分类是非常细化和明确的, 这样便于接受监督, 例如, 职工工资及福利部分, 分为全职永久职员、其他非全职永久职员、支援的其他补偿、军人职员、特殊职员劳务支付、军人职员福利、原有职员福利等, 每一类职员分类非常细致, 对应的预算资金也是明确的, 哪一类资金超出了预算, 都需要做出详细、可信的说明材料以取得国会的通过。 (四) 预算审查程序严谨有序 一方面体现在预算项目的分级化处理。如韩国财政部在项目审查中, 要求超过 50 亿韩元的项目需做可行性研究, 而且第一年不能直接列预算, 一般只允许安排前期准备费用, 第二年才可列入预算。为保证项目可行性研究的准确度, 财政部还会成立专门的招标委员会, 向社会中介机构进行招标, 由他们进行研究。另一方面体现在审查程序的严谨上。议会的预算监督时间有充分保证, 并有严格规范的程序规定。 就审查程序而言, 预算拨款议案提出后, 由财政部长在议会作说明。接下来对议案进行讨论。一般在预算二读答辩结束后, 该议案将提交给评估委员会, 每个评估委员会负责几个部门的审查听证。听证会在规定时间举行, 每个政府部门和其他法定机构就各自支出问题接受询问。 委员会听证会结束后, 成员们将进一步讨论并编写最后的审读报告, 这些报告将呈递给议会, 并在被采纳之前进行辩论。 三读后, 拨款议案由议会通过, 批准成为下一年度预算。 (五) 预算管理方法科学有效 在美国, 预算由预算内和预算外组成。预算内项目, 就是确定数量额度的项目, 在一个财政年度内, 除非有意外事故发生, 通过修订法律或预算决议而达到对其预算额度进行修改外, 其预算额度是确定的, 对于这一类项目, 采取从总量上控制预算资金的办法;预算外项目, 如社会保障项目, 要在一个财政年度内相对准确地确定项目人数是不太可能的, 对于这些项目, 在美国预算编制的过程中, 采取了相对灵活的方法, 比如采用限制标准的方法, 不再要求对项目人数予以准确确定, 这样虽然对于项目的总额资金不能准确预测, 也可以在有限的条件下达到加强预算资金管理的要求。 二、我国目前部门预算改革中存在的问题 (一) 部门预算编报方面的问题 一是预算编制中的各项工作准备不充分, 不能适应早编预算和细化项目预算的要求, 突出表现为: 有资金分配权的部门不能根据部门预算改革要求, 在预算编制阶段将项目预算落实到具体项目和使用单位, 使得年初预算到位率低, 预算执行进度慢, 财政资金使用效益低; 不能严格按照政府集中采购目录编制政府采购预算;纳入预算管理的行政事业性收费、罚没收入、政府性基金和预算外资金收入计划测算不准确, 与实际完成数出入较大; 不能坚持先重点后一般的原则, 使部门预算留下硬缺口; 习惯于过去基数加增长的老办法, 不能适应零基预算的要求。这些问题导致预算编制的及时性和准确性较差, 预算约束力不强、专项资金追加较多。 二是资产管理与部门预算管理相脱节。其一由于部门的资产无账可查, 家底不清, 财政部门不掌握部门资产的准确信息, 导致信息不对称, 难以做到结合资产占用状况来安排各部门的支出,资产占用较多的部门, 不仅不会因此而少安排预算, 反而可以多申请经费, 甚至可以将一部分资产出租, 为本部门谋取私利, 造成资产管理与部门预算管理相脱节, 影响预算编制的准确性和科学性; 其二由于资产管理的问题, 尚未形成实物配置标准、费用定额和预算定额的有机结合, 定额体系尚不完善。部门预算的重要基础是科学合理的定额体系, 而现行的定额体系依然有“ 基数法”印记, 并不是根据每个部门的工作任务和财力的可能进行测算。 三是对部门的预算信息处理, 仍采用预算会计手段, 侧重反映财政收支资金核算, 不能就有关各部门资产收益和运营成本情况进行真实、完整地纪录。 (二) 部门预算监督审查方面的问题 一是法律的缺失。我国制定的有关预算方面的法律主要是 1995 年实施的中华人民共和国预算法和中华人民共和国预算法实施条例, 随着部门预算改革的不断发展, 已显示出严重的不适应: 二是监督的弱化。 长期以来, 由于审查时间较短、 专业机构和人员缺乏、监督审查程序不清等方面的原因,我国人大对政府预算的监督一直比较弱化;三是预算透明度低。目前虽然从中央到地方实施了部门预算, 但每年的人代会, 政府向人大提交的预算报告仍比较简单, 预算详细内容是作为机密对待的, 只在人代会上发给代表, 这与国际上推行的“参与式预算”差距还很大,不利于预算监督审查的科学性和民主性。 (三) 配套改革方面的问题 一是机构改革滞后。 我国目前行政机构与事业单位改革尚未完成, 现存的行政机构和事业单位设置或多或少地带有计划经济色彩, 对部门预算改革带来严重的负面影响;二是 “收支两条线”管理没有完全到位, 流于形式。部分单位预算外资金仍有较大比例未进入专户, 有的虽然进入专户管理, 但留用比例过高, 随收随支、以收定支问题普遍存在, 许多部门在编制预算外资金支出预算时, 不完全以部门事业发展为依据, 而主要是依据取得预算外资金的收入规模, 由此, 真正意义上的部门综合预算并未形成;三是财政支出领域的其他改革滞后, 诸如政府采购和国库集中支付改革等, 都处在改革初期, 虽然存在互相依存、共同发展的关系, 但改革不同步、不配套的现状依然制约了部门预算的改革。 三、进一步深化我国部门预算改革的建议 (一) 夯实部门预算基础, 做好基础性工作 一是规范和强化政府资产管理。提高认识, 加强领导, 细化资产配置、资产使用和资产处置等环节的管理, 建立从资产配置、使用到处置全过程的有效的监管体系, 全面规范行政事业单位国有资产管理工作;要加强财政部门与其他各部门之间的沟通协调, 严格执行政府有关部门制定的资产配置标准, 逐步使资产管理与实物费用定额管理和预算定员定额管理衔接, 采取清产核资等有效措施, 促进存量资产与增量预算管理的结合。二是加大“金财工程”建设力度。更好地保证和促进财政改革与发展目标的顺利实现。财政部应加快推进“金财工程”的建设步伐, 统一领导、统一规划、统一技术标准、统一系统平台和统一组织实施, 避免地方低水平重复建设, 尽快建立以预算编制、 预算执行为核心的政府财政管理综合信息系统, 使整个部门预算管理系统更加安全、便捷、高效, 满足预算管理的需要。 (二) 改进预算编制方法, 提高预算的科学性 一是在强化资产管理的基础上, 完善定员定额标准体系, 推进基本支出预算编制的规范化、科学化和合理化; 二是规范项目预算编制, 合理界定项目类别, 实现项目支出预算的滚动管理。 财政部门要与各部门在原则性的规定下进一步划分项目的性质, 从制度上明确项目的性质, 确保重点支出。 (三) 深化“收支两条线”改革, 推进综合预算编制工作 进一步清理整顿行政事业性收费, 将条件成熟的行政事业性收费全部纳入预算管理, 规范财政收支行为, 按照收支脱钩的有关规定, 根据各部门履行其职能的需要, 核定其行使行政职能或完成各项事业发展目标所需要的开支, 通过财政预算拨款予以保障;加强对行政事业单位国有资产处置活动和有偿使用活动及其收入的管理, 要按“ 收支两条线”的有关规定, 由财政部门负责收缴和监督管理, 并按有关规定统筹安排使用;对事业单位国有资产有偿使用收入, 财政部门要按照激励与约束并重的原则, 结合实际情况制定具体的管理办法; 加强政府性基金管理, 规范预算外收支, 将各种来源的资金统筹安排, 编制健全的综合预算。 (四) 抓好配套改革 一是要与国库管理制度改革相衔接, 逐步将部门资金全部纳入国库单一账户统一管理, 防止资金体外循环, 保证预算执行的规范化、合理化、科学化。二是要与政府采购制度相衔接, 不断完善政府采购管理, 扩大政府集中采购的范围, 杜绝资金被挪用的现象, 提高资金使用效率。 三是要改进预算会计核算工作, 经费支出的明细核算要与细化部门预算的要求相一致, 以正确反映部门预算的执行情况, 为制定合理可行的定额标准和编制部门预算提供可靠的信息资料。 四是要加强和改进部门内部财务管理, 部门的财会人员要把工作重心转移到部门预算的编制以及执行上来。掌握第一手资料, 为部门预算编制提供基础依据。要对本部门单位工作情况和经费使用情况进行分析对比, 在此基础上预测下年度部门预算收支, 为编制滚动预算提供基础。 五是协调预算编制时间和各部门年度工作计划安排时间, 使项目预算编制更加科学合理。六是加快推进政府机构改革, 铲除各部门“既得利益”的阻碍, 形成利益多元化格局下能够顺应最广大人民群众根本利益的协调机制。 (五) 借鉴国际经验推行“参与式预算” 一是通过广泛宣传、 信息发布和邀请社区群众参与, 将涉及公众切身利益的公共项目建设资金, 交给公众讨论, 并由公众决定, 使预算编制更加公开、 民主、 透明, 这样既提高了资金使用效率, 避免了腐败, 同时唤醒了民众的民主意识和参与意识, 为民意的充分表达提供了平台; 二是加大人大对预算监督的力度, 通过人大代表和老百姓的广泛介入, 对政府的预算进行审议、批评、修改, 并最终在实行的过程中再进行监督。 资料来源 http:/www.crifs.org.cn 2008 年 2 月 19 日 王娅萍