投资项目管理体制和方法 的改革与发展马小丁国家发改委投资研究所 2009年11月29日第一部分投资项目管理体制和方法改革与发展的理论基础一、基本背景和主线核心问题是发展理念、条件的转变： 中国特色社会主义理论体系的形成和建立，构建了新的发展理念科学发展观 以人为本的科学发展观落实到投资项目管理中，带来了一系列的变化 经济社会发展面临的约束条件发生了改变，资金、技术等内部因素的约束开始降 低，而社会、土地、环境、生态、资源、能源等外部性因素的约束在加强第一，投资管理体制和理念的转变： 完善社会主义市场经济体制、创新投资项目管理体制和方法计划经济管理体 制和方法已经不能适应市场经济发展的要求 在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中 的主体地位，落实企业投资自主权谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险 政府作为全社会代表，在发展过程中扮演双重角色，发挥两种作用维护社会 公共利益的管理者和提高社会公共福利的投资建设者 政府和其他市场经济主体进行合理分工政府投资主要用于关系国家安全和市 场不能有效配置资源的经济和社会领域：公益性和公共基础设施建设，保护和改 善生态环境，促进欠发达地区发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社 会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。第二，投资项目管理制度和方法的转变 针对不同的投资主体实行不同的管理制度和方法审批制、核准制和备案制 针对不同的投资主体采用不同的管理流程三类管理制度下项目申报的流程不 同 采用更加有效灵活的管理手段产业政策指导、规划约束、土地环境资源等外 部性控制 根据中央和地方政府的事权划分确定更加合理的投资项目管理权限中央政府 投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局 有重大影响的项目 对政府财政性资金投资项目实行严格、规范和全过程管理严格审批、规范评 价、科学决策、全过程监管、责任追究、后评价制度第三，投资项目评价方法体系日趋完善技术评价方法 财务评价方法 经济评价方法 环境影响评价方法 社会影响评价方法 社会评价方法各种评价方法的简单比较评评价方法评评价内容评评价指标标基本思路财务评财务评 价 建设项目经 济评价方法与 参数投资项 目的财务 盈 利和清偿能力、确 定项目的财务 可行 性财务 内部收益率 (FIRR) 投资回收期 财务净现值 (FNPV) 投资利润率计算项目的直接效益和费用， 强调项 目的财务 可行性，追求 收益最大化经济评经济评 价 方法与参数投资项 目对国民经 济的净贡 献、确定 项目的经济 合理性经济 内部收益率EIRR 经济净现值 (ENPV) 费用效益比计算直接和间接效益和费用， 追求项目对国民经济 的净贡 献 、项目的经济 合理性 环环境影响评评价 环环境影响评评 价法项目建设对 自然环 境造成的影响各项环 境指标，污染 物排放及污染治理措 施分析项目对自然环境的破坏程 度，强调经济 建设与环境保护 相结合 社会影响评评价项目建设对 社会的 影响、项目产生的 社会效益人口变化、就业、收 入分配、住房、教育、 基础设施等影响指标强调项 目对社会发展的贡献和 影响。但未考虑被影响人口的 反应及其对项 目的影响 社会评评价项目建设与外部社 会环境间的相互适 应性，社会风险、 可行性、持续性定性描述指标为主， 定量指标为辅 。强调 公平、参与、持续性、 机构发展、性别、贫 困等方面问题经济、社会的发展以人为中心。 强调项目对人的影响及人对项目 的反应项目与外部环境的互 动作用、项目与社会协调发 展第四，投资项目管理中还存在不少问题以农业示范项目为例一是有的地方没有紧紧依托本地优势资源，偏离本地实际，盲目求大求新，不能 把新品种和新技术引进与发展当地农业优势和促进农民增收紧密结合起来，示范 带动作用发挥不明显。 二是一些地方发展现代农业的思路不够清晰，对现代农业示范建设缺乏明确定位 ，年度间申报的项目随意性较大，项目申报程序不透明，项目咨询评估和审查批 复流于形式，没有做到公正、公开、公平。第四，投资项目管理中还存在不少问题以农业示范项目为例三是少数项目前期工作不够充分，体制机制不灵活，地方配套和企业自筹资金落 实不到位，不能按照批复的可研报告开展项目建设，影响项目投资效益。 四是有些地区存在“重建轻管”倾向，把主要精力放在向国家争取投资上，对项 目建设和建成后的管理运行不够重视，项目发展缺乏可持续性。 五是项目管理的有些环节仍不够规范。例如各地选择示范项目的标准、办法和程 序，中央补助投资形成的资产如何处理等，缺乏明确的规定，各地的做法也不尽 相同。第四，投资项目管理中还存在不少问题以农业示范项目为例造成上述问题的原因是什么？1.关键在于投资体制改革过程中新旧两种投资管理理念和方法的冲突计划经 济管理体制的惯性继续起作用 2.投资体制改革的过程，是政府管理经济社会的理念、制度、方法和方式的转变 过程的具体体现之一是一个渐进和缓慢的过程，人的转变江山易改， 本性难移造成上述问题的原因是什么？3.对投资项目管理体制的最新改革和发展动态了解和掌握不够、对现行投资项目 管理模式、方法和技巧了解和掌握不够 4.对投资项目的本质和属性认识不全面，为项目而项目地进行相关工作。投 资项目固有的周期性决定了项目管理工作是一个持续进行的、动态的全过程的 管理。同时，项目管理工作是一个覆盖各种投入和产出、效益和影响的全方位 的管理项目前期管理制度和方法改革的主要内容： 逐步建立和规范针对不同性质项目的三类项目管理制度：审批制、核准制和备案 制 逐步由相对单一的项目决策模式向综合化、多元化决策模式转变 进一步规范项目评价、项目评估、项目申请等工作的管理 进一步明确项目前期管理的责任主体和职能划分 进一步明确项目前期管理的工作程序规范化、程序化、标准化是未来发展的趋势二、投资项目前期管理的改革发展三类项目管理制度审批制 适用对象：政府投资建设的项目使用财政性资金项目 目的作用：合理界定政府投资范围、健全政府投资项目决策机制、规范政府投资 资金管理、简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限、加强政府投 资项目管理，改进建设实施方式 管理依据：国务院关于投资体制改革的决定（国发2004年20号）， 2004年7月16日 管理办法： 国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准的投资项目管理办法 （发改投资200576号），2005年7月14日； 国家发展改革委关于审批地方政府投资项目的有关规定（暂行）（发改投资 20051392号）2005年7月27日。三类项目管理制度核准制 适用对象：重大项目和限制类项目 目的作用：维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、 保障公共利益、防止出现垄断，外资项目还包括严格市场准入、管理资本项目、 维护国家经济安全 管理依据：国务院关于投资体制改革的决定（国发2004年20号）， 2004年7月16日；政府核准的投资项目目录 管理办法： 企业投资项目核准暂行办法（国家发展和改革委员会第19号令），2004年9 月15日； 外商投资项目核准暂行管理办法（国家发展和改革委员会第22号令），2004 年10月9日； 境外投资项目核准暂行管理办法（国家发展和改革委员会第21号令）2004年 10月9日； 国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准的投资项目管理办法 （发改投资200576号），2005年7月14日三类项目管理制度备案制 适用对象：审批和核准目录范围外的企业投资项目 目的作用：发挥市场配置资源的基础性作用，落实企业投资自主权，确立企业在 投资中的主体地位。 管理依据： 国务院关于投资体制改革的决定（国发2004年20号）， 2004年7月16日 管理办法： 国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知（发改投资 20042656号），2004年11月25日综合化、多元化决策模式投资体制改革前的决策模式 相对单一的决策模式： 不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级 政府及有关部门审批计划经济体制的管理模式 投资体制改革后的新的综合化、多元化决策模式 明确规划对投资项目的指导和约束作用： 国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见（国发 200533号），2005年10月22日； 国家级专项规划管理暂行办法（发改规划2007794号），2007年4月14日 ； 国务院关于编制全国主体功能区规划的意见（国发200721号），2007 年7月26日。 明确产业政策对投资项目的指导和约束作用 关于发布实施促进产业结构调整暂行规定的决定（国发200540号）， 2005年12月2日； 产业结构调整指导目录（2005年本）（国家发展和改革委员会第40号令）， 2005年12月2日；2007年修订本目前正征求意见。 国家发展改革委办公厅关于部署推进产业结构调整工作有关问题的通知（发 改办产业2006596号），2006年3月22日； 外商投资产业指导目录（2007 年修订）（国家发改委和商务部令第57号） ，2007年7月31日 对外投资国别产业导向目录（一）、（二）、（三）（2004年7月、2005年 10月、2007年1月），商务部、外交部、发展改革委 中西部地区外商投资优势产业目录（2008年修订）综合化、多元化决策模式 决策依据多样化 土地合理利用：限制用地项目目录（2006年本）和禁止用地项目目录（ 2006年本）（国土资发2006296号），200612月12日，国家发改委和国土 资源部联合颁布；建设项目用地预审管理办法（中华人民共和国国土资源部 令第 27 号）2004年11月1日 环境保护：关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知（环发2004 164号），2004年12月2日，国家发改委和环保总局联合颁布；中华人民共和 国环境保护法 资源利用和能源节约：中华人民共和国节约能源法（2008年4月1日实施）； 国务院关于“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划的批复 （国函200694号），2006年9月17日；国家鼓励的资源综合利用认定管理 办法（发改环资20061864号）；资源开采许可证制度等 决策主体多元化：见后续内容综合化、多元化决策模式项目评价、评估、申报规范管理 实行规范化管理要求 2007年5月28日，国家发改委颁布国家发展改革委关于发布项目申请报告通用 文本的通知（发改投资20071169号），对核准项目申请报告进行了规范，涉 及到内容和深度的要求。 国家发展改革委办公厅关于印发核准文件格式文本的通知发改办投资 20082369号 2008年6月2日，国家发改委发布2008年第37号公告，公布了关于企业投资项 目咨询评估报告的若干要求和企业投资项目咨询评估报告编写大纲两个工 程咨询技术规范文件项目评价、评估、申报规范管理 实行规范化管理要求 国家发展改革委办公厅印发关于我委办理工程建设项目审批(核准)时核准招标内 容的意见的通知（发改办法规2005824号） 境外投资项目申请报告示范大纲 国家发展改革委办公厅关于进一步改进外国政府贷款项目前期工作和加强实施 监管的通知（发改办外资20081969号） 国家发展改革委关于进一步加强和规范外商投资项目管理的通知（发改外资 20081773号） 国家发展改革委关于进一步加强国际金融组织贷款项目管理的通