517/ 1999中国软科学政策研究摘要:外来流动人口管理研究是近年来城市管 理研究的热点问题之一。 本文以上海为例,以对上海 外来流动人口特征分析和类型划分为基础,阐述其 管理意义,并在社区理论、 人口理论和管理理论的指 导下,探讨大城市外来流动人口社区化管理的内容、 模式、 机制和保障条件,试图建立起社区化管理的基 本理论框架,以促进大城市外来流动人口管理研究 的发展。 一、 引言 人口迁流是社会经济发展进步的必然产物,其 形成和发展源远流长。由于计划经济体制及其户籍 制度的控制作用,在很长一段时期内,我国流动人口 基本保持在一个较低的规模水平,其重要性远远不 及计划生育(自然变动)和户口变动(机械变动)。故 而期间出版的关于城市管理或人口管理的著述中, 涉及流动人口管理的几乎寥若晨星,这种情况甚至 延续到80年代中后期。1984年国务院 关于农民自理口粮进镇落户问 题的通知的颁布吹响了农村人口向城镇迁流的号 角,外来流动人口在城市的存量开始逐步上升。 而次 年公安部颁发的关于城镇暂住人口管理的暂行规 定表明外来流动人口管理开始得到政府部门的重 视。80年代末90年代初出现的外来农村劳动力打 工浪潮则将流动人口研究和管理推向新的高潮。90年代以来,各种流动人口管理的政策和法规 纷纷出台,管理机构相继成立,如上海市已出台的直 接针对流动人口管理的政策和法规已有七项之多, 并且部分内容已数易其稿,并且有关部门还于1996 年制定了上海市外来流动人口管理工作的五年规 划(1996 - 2000), 1998年还对此规划作了修订,流 动人口管理的重要与深入程度由此可见一斑。 本文主要以上海为例,分析大城市外来流动人 口的特征,细分管理重点与难点,阐明管理意义,并 在社区理论、 人口理论和管理理论的指导下,探讨外 来流动人口社区化管理的内容、 机制和保障条件。二、 外来流动人口特征1.人口学特征。流动人口的人口学特征变量 (包括性别、 年龄、 婚姻等)通常是密切相关且基本保 持稳定的。 几乎所有的调查都表明,外来流动人口除 了在部分具体量化指标(如性别比、 年龄构成等)上 呈现出更为极化的趋势外,总体上和一般迁移人口 群体的特征无异,即性别比高,年龄构成轻,未婚比 重大,文化素质水平低。若从不同的迁移动因看,外 来流动人口的人口学特征又存在较大的内部差异, 如经济型流动人口性别比又相对较高,年龄构成相 对更为年轻,而社会型流动人口则较为平衡。2.居住分异特征。 外来流动人口在城市的居住 地类型一般可分为居民户、 宿舍工棚、 招待所、 租借 房屋(包括公房和私房)、 自搭房、 自购房、 水上船只 和其他(集贸市场、 车站码头、 医院等。)根据上海市1997年外来流动人口调查,地区块中居住在租借的 房屋中的外来流动人口最多,占46. 2 %;其次是居 住在宿舍和工棚之中,占26. 5 %;居住在居民家中 的位居第三,占14. 5 %。而系统块流入人口中居住 在宿舍和工棚的比例为67. 6 % ,占绝对优势。表明 除成建制的企事业单位使用的外来劳动力(以从事 建筑业为主)通常由单位统一安排集体宿舍或工棚 外,大部分外来流动人口仍散布于大街小巷和千家 万户。图1上海市外来流动人口暂住地分布 从暂住地的空间分布剖面看,从市中心区到郊 区农村一线,以城郊结合部为最多,向两侧急剧减 少,且从发展趋势看,城郊结合部集聚强度有所增强(图1) ,如此的分布格局,与城郊结合部生存资料华东师范大学黄晨熹大城市外来流动人口特征与社区化管理52中国软科学7/ 1999政策研究廉价、 生存手段相对较多、 对外交通便捷、 管理疏松 密切相关,尤其是这些地区“丰富” 的房屋资源和低 廉的房价使外来流动人口获得最基本的居所成为可 能。根据1997年的调查,边缘街道以租借房屋为暂 住方式的外来流动人口占44. 4 % ,且以租借私房占 绝对多数。此外外来流动人口利用管理上的盲区如 长期搁置的地皮等,以业缘、 地缘为纽带集聚而成小 型的聚居区,如上海的虹桥西等,成为城市外来人口 管理中的新问题。可见外来流动人口在区域分布上 又表现出大分散、 小集中的特征。3.迁流动因与就业特征。 同一般迁移人口群体 一致,经济性盲目的稳居外来人口迁流动因谱榜首(图2)。 如1997年上海市流入人口中,因务工、 务农、 经商等为目的的经济型流入人口约有205. 6万人, 占74. 5 %。 尽管所占比重比1993年有所下降,但经 济性目的的地位仍毫无动摇。这一点从流入人口较 高的就业比重中,也能得出相同的结论。除1993年 出现更高的就业比例(85 %)外, 1988年和1997年 上海市外来流动人口的就业率基本保持在75 %左 右。图2上海市外来流动人口流入原因 地区块经济型外来流动人口所从事的工作岗位 多以非正规部门为主。从1997年的调查看,地区块 流入人口中受雇于非正规部门(主要指个体、 居民家 庭、 其它、 乡镇村企业、 私营企业)的比例为58. 1 %; 行业则以建筑、 加工、 经商等为最多,分别占地区块 经济型外来流动人口总数的22. 8 %、16. 3 %和14. 8 %。 而系统块经济型外来流动人口中则以国有、 集体企业和事业机关等正规部门为最多,合计占77. 0 %;行业上,从事建筑业的比例将近一半。通常 情况下,由于这些成建制的单位对其工作人员实行 集中统一管理,并且主管单位明确,管理上纰漏不 多。 而在个体工商户、 居民家庭、 乡镇村企业、 私营企 业中,由于受到经济利益的冲击,外来流动人口管理 往往较为薄弱,有的甚至完全置之不理,漏洞百出。 据统计,目前上海公安登记纳入管理的暂住人口仅 占总量的62. 6 % ,而劳动部门则对建委系统和大部分乡镇企业、 社会服务的用工束手无策。4.滞留更替特征。 随着外来流动人口总量的扩 张,他们在城市的滞留时间也趋于延长。如上海市1997年流动人口调查得到的外来流动人口平均已 在沪居住时间为877天,比1993年调查数据高422 天。在1997年全市流入人口中,三分之一的人已在 本市居住了一至五年,五年以上长期居住的人口已 占15. 2 % ,约有42万人,几乎是1993年的2. 5倍。 这表明外来流动人口管理是一项在相当长一段时间 必须受到重视的工作,外来流动人口的管理不仅要 重视 “流动者” 的管理,更要注意 “定居者” 的管理。5.文化心理特征。 流动人口群体具有两重性的 特点,即其主导文化仍是农业文明,但受城市文明的 影响和冲击,外来人口的生活方式、 价值观念已带有 一部分城市文明的特征。但由于城乡隔离的体制因 素,使得外来人口社会地位不稳定,移民心态较为突 出,与城市社会的联系与互动较弱,具有边缘群体特 征。 此外,从前面的人口学特征分析,我们还可看出, 大部分流动人口正处在一个既朝气蓬勃、 奋发进取, 内聚力十分强烈,但又冲动莽撞,甚至偏激,缺乏主 见,自制能力较差的成长阶段,旺盛的创造欲望可为 社会生产巨大的财富,但较低的文化素养和消极的 处世态度又容易造成行为失范,影响社会安定。 三、 外来流动人口的类型划分及其管理意义 流动人口是个外延范围十分宽泛的概念。不同 类型的流动人口,对社会经济的影响差别很大,因而 管理的方式与措施也不相同。 因此,对大城市外来流 动人口的类型进行细化,其目的就是在于辨析外来 人口群体中的管理重点和难点,寻找适当的管理对 策。 如前所述,根据迁流动因或性质,我们可把外来 流动人口分为劳务型、 经营服务型、 公务型、 文化型 和社会型等,其中第一、 二类人口(合称为经济型人 口)约占总量的四分之三。而在经济型流动人口中, 以成建制单位形式进行城市或由企事业单位聘用, 住在集体宿舍或工棚中的约占三分之一;以租房(包 括公房、 私房和搭建房)形式居住的约占一半。由于 前者(成建制)有明确的主管部门或单位,“谁主管(聘用) ,谁负责”,职责分工也十分明确,并且这类外 来人口居住相对集中,管理比较容易,因此问题也相 对较少。 也就是说,外来流动人口管理的重点群体是 后者(租房)。 而从这类外来人口的居住和迁流特征, 我们又可得出结论,房屋出租管理和外来劳动力聘 用管理是控制和管理外来流动人口的有力抓手。537/ 1999中国软科学有学者从社会安定角度把外来流动人口分为三 类:一是 “白色群体”,指依法办理手续、 已纳入管理 视线并能守法的外来人口,这是目前管理体制能管 住的人群;以成建制单位形式进入城市或由企事业 单位聘用的经济型流动人口基本属于此类。 二是 “黑 色人群”,指少数不法分子。三是 “灰色人群” 即介于 前两者类型之间,指目前体制难以管住的以及游离 在体制外的外来人口,包括有工作但因各种原因未 能纳入管理视线的人员,以及盲目流入无正当工作、 到处流动的 “三无” 闲散人员。这部分人的特点是流 动性大,成分复杂,存在由灰转黑的可能,是外来人 口管理中的难点,特别是分散居住在城乡结全部出 租私房以及乱搭建的违法建筑中的外来人口,如走 街串巷、 无照经营的小商小贩、 收拣废旧物资者、 以 及在社会上闲散游荡的外来人口。 针对不同的群体,我们应采取不同的管理措施 与对策。“白色群体” 遵纪守法,为城市建设和经济发 展作出积极贡献,对他们的管理要更多从如何让他 们安居乐业、为他们创造一个良好的生活工作环境 入手;“灰色群体” 蛇龙混杂,良莠不齐,应以加强综 合治安管理为基础,“ 转正 一批,遣送一批,打击一 批”;“黑色群体” 臭名昭著,危害极大,应予以严厉打 击,斩草除根。 然而,从目前看,城市外来流动人口管理基本沿 袭了计划经济体制下的行政管理思路,采取的是一 种“谁主管,谁负责;谁聘用,谁负责;谁容留,谁负 责” 的防范型管理模式,过分侧重治安管理和整治打 击(即对 “黑色群体” 和 “灰色群体”)对 “白色群体” 采 取的基本上是以收费来代替管理,对他们的需求了 解甚少,直接在对他们的服务更是寥寥无几,造成大 部分外来人口对城市缺乏归属感和认同感,既不利 于城市化的发展,也不利于体现社会公平与合理。 此 外。随着流动人口的数量、 结构、 居留和就业特征的 变动,不同的地区呈现出不同的特征,要求在管理措 施上 “对症下药”,因地制宜;而且流动人口管理中出 现的许多新问题,如两地婚姻户问题、民工学校问 题、 外来民工聚居区问题等,涉及部门较多,导致原 有模式因功能单一而捉襟见肘,越来越暴露出其管 理上的局限性,外来流动人口管理需寻找新的管理 体制和模式。 四、 外来流动人口社区化管理的内容、 机制与保 障条件 社区化管理是指在政府的统一领导和宏观调控 以及有关职能部门的积极配合和指导下,基层社区以社区资源(包括人力、 物力和财力)为基础,运用社 区管理的机制与手段,促进社区整合与稳定,以达到 管好外来流动人口之目的的一种管理模式。与以往 的管理模式比,社区化管理具有以下三个特征:一是 属地化管理,即实行的是 “人住哪里,哪里负责” 的原 则;二是服务型管理,即社区化管理以外来流动人口 的需求为基础,为外来人员提供迫切必需的服务和 保障,创造一个安定和良好的生活与工作环境,并培 养相对一致的认同感和归属感。因此也是一个社区 整合的过程;三是参与式管理,即社区化管理特别强 调让外来流动人口参与社区服务和社区管理,增加 社区意识,促进社区融合。 一般而言,外来流动人口社区化管理的内容可 分为以下三个方面: (1)一般管理,或日常管理,主要 包括外来流动人口的基本信息登记、 证件的发放、 核 查以及管理费的收取。及时掌握外来流动人员的性 别、 年龄、 文化程度、 婚姻家庭、 职业以及流动状况等 情况;核查辖区范围内外来流动人口的 “三证”(身份 证、 暂住证和就业证)持有状况;对流入本社区的育 龄妇女,还应检查其本人户口所在地乡镇或街道办 事处出具的 流动人口计划生育证明 。对证件不齐 的外来人员要因势利导劝说其到有关行政管理部门 补办,并及时向这些部门反映