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拆迁制度发展的三个阶段拆迁制度发展的三个阶段第一阶段:拆迁制度发展的初级阶段中国的拆迁制度出现,最核心的标志是 1990 年制订的城市房屋拆迁管理条例 。这一年,全国人大通过了城市规划法 ,为了确保城市规划法的实施,就不可避免要拆房子,拆房子需要一个制度来做保障,在这个背景下产生了它的配套法规,也就是城市房屋拆迁管理条例 。诞生于上个世纪 90 年代初的城市房屋拆迁管理条例 ,从它诞生开始,是代表着广大人民群众利益的, 因此在当时没有引起社会上多大的非议。这个条例的背景,是中国在改革开放之后,国家有了一定的财力,需要加快从“文革”以来停滞不前的城市和住房建设,通过拆迁来改善老百姓的居住条件和城市的基础设施。这个条例出台时,里面有两个字,后来日益不被重视,也就是“安置”。城市规划要拆房子,看你家里住多少人,按照人头给予补偿。当时拆迁的主导力量是政府,而拆迁人是当时的城开公司、房开公司,大部分都是政府直属企业,由过去的房管所、房管局下属的企业演变而来的。应该说,当时政府在拆迁中是亏本的,处于投资人的地位。在这样的情况下,拆迁就得到了大家的欢迎。哪一个地方出现拆迁公告,大家都高兴不得了。第二阶段:开发商垄断住房建设阶段拆迁包含了巨大的利益空间,随着私欲的膨胀,拆迁的方向改变了。1994 年我国出台了城市房地产管理法 ,这就形成了中国拆迁制度第二个阶段。这个阶段的背景是,国情发生了巨大的变化,这个变化一直延续到今天,就是中国有一支重要的政治力量登上历史舞台开发商。90 年代经济体制改革继续往前走,其中的房屋制度改革,从过去的国家全部承担房地产的建设和开发,转变为调动社会各界力量参加城市建设和房地产建设。由此许多国有的房地产公司改制,由在改革开放的第一波浪潮中发展起来的商人们买下。再加上新成立的房屋开发企业,这就形成了一个新群体开发商。开发商在立法制度上,赢得的第一个战役就是城市房地产管理法中,出现了一个非常蹊跷的规定中国住房建设开发需要资质。如果你不认真看,不会感到它的邪恶。它的邪恶就在于,从那一天开始取消了全国单位、个人的建房权,只要是住房建设就必须有开发资质,也就是必须要由开发商来干。从此,中国的住房建设被开发商垄断了。第三阶段:政府土地垄断阶段进一步往下走,到了 1998 年土地管理法的修改,由政府完成了对土地市场的一级垄断,现在延伸到二级市场的垄断。在这样的情况下,中国房地产市场形成了三个垄断的特点:第一,政府垄断土地,政府就需要通过土地的出让来谋取土地出让金这种巨大的土地级差,从而弥补财政的不足。从 2008 年起,国务院规定土地出让金要纳入计划管理,由当地人大的监督,其中一部分上交中央财政。由于对土地出让金进行了监控,所以很多地方政府变通的办法,本来这块地出让金是 5 亿,结果会在合同中写成 2 亿、3 亿,另外的算成土地整理等费用,直接进入当地政府的腰包,避开当地人大的监督,也避免上交中央财政。第二个垄断,就是开发商垄断了住房的建设,老百姓没有自己建房的权力,单位有钱也不能自己建房,也得买开发商的房子。开发商垄断了住房建设,意味着它垄断了住房价格的话语权,买房的人、被拆迁的人,永远是弱势群体,永远处于不对称的状态。这两年随着情况的发展,形成了第三个垄断,大开发商垄断了住房建设,政府招拍挂的面积越来越大,这就剥夺了房地产开发市场的平等自由竞争,小的开发商没有资格参加竞争,而且随着土地招拍挂的猫腻越来越多、水越来越深,具有官方背景的、权力背景的开发商,越来越频繁在全国各地拿地,形成了对房地产市场更进一步的垄断。由于上述三个垄断,拆迁就很难做到公正。上个世纪90 年代中期完成的房地产制度的改革,使中国的拆迁制度开始由为民造福、为城市建设、为解决老百姓的住房困难的目标开始发生变化。当开发商登上舞台时,就不太愿意按照老的拆迁制度进行安置,你家里有两个户口就给两套房子,他觉得窝囊。政府要求你好好跟老百姓协商,开发商觉得我凭什么跟你好好协商,我是大富翁,他是穷光蛋。在这样的背景下,以开发商为主导力量的,包括一些无良学者、政客推动了对拆迁制度的修改。2001 年 6 月 13 日,国务院发布了 305 号令,对拆迁管理条例进行修改,并于同年 11 月 1 日开始实施。这个条例修改了什么呢?为什么要修改呢?首先由原来的“补人头”改为“补砖头”,过去是按照住房人的居住条件、居住人口来解决补偿安置,现在是按照房屋的区位、用途、建筑面积的市场估价,意思是房子值多少钱我补你多少钱,但这里留下了一个巨大的漏洞,它不是以市场的真实交易价格为标准的,而是以市场估价。这个估价就有很多猫腻了。中国的拆迁制度发展到现在,有两大块队伍发展很快,除了开发商外,就是房地产评估师。从当时的 2 万多人发展到 2007 年的 30 万从业人员。因为拆迁都要评估,明明这个房子隔壁的商品房开盘一万块钱一平米,开发商请的评估师可以评到三千到四千一平米。通过北京前门的一百份拆迁评估报告显示,没有一份拆迁评估报告是真实的。评估师们按照北京市政府 2001 年定的区位价格(4000 块钱一平米) ,加上房屋的折旧来评估。北京前门很多老四合院,清朝留下来的,按照折旧标准建筑价最后就只剩下三四百块钱再加上区位价也不到 5000 元。拆迁评估从诞生那天开始,就伴随着罪恶,伴随着对公民财产的剥夺,从被拆迁户那里割一块肉养活了他们。但是评估师也没有办法,因为不听开发商的话,就生存不下去。第二个修改,加大了行政裁决和执行的力度。老的拆迁条例里,还保留了过去处理人民内部矛盾的说服、教育的方法来解决,但是开发商不愿意了,修改后的新规定,在拆迁期限内拆迁人和被拆迁人没有达成协议的,可以申请裁决,但是更可怕的是,虽然讲了对裁决不服,可以行政复议和诉讼,但是规定不影响执行。也就是说,拆迁办做一个裁决,老百姓不服,还在维权,还在请求法院或上级行政机关确定这个裁决是否合法,就要被强拆了。第三个修改,取消了房屋使用人的被拆迁人地位。这一做法虽然可能降低拆迁成本,但搞乱了拆迁法律关系,闹出很多笑话。例如,国有企业、机关使用的房屋,其所有权属于国家。拆迁谈判找所有者还是找使用者?搬迁和补偿找谁?这一常识性的问题能视而不见地抹掉吗?又如房屋的承租人也是使用人,拆迁时能回避他们的合法利益吗?拆迁引起社会矛盾和影响社会和谐,主要就是因为这三点。现在全中国有 20%以上的人(被拆迁人及其亲人)都经历过拆迁,尽管有这么巨大的人口,但无论在人大、国务院,在制订这些政策和法规的地方没有明确的话语权。相反开发商不仅有代表,还可以找代言人从而有较强的话语权。修改后的拆迁条例实施之来,我们可以注意到,开始进入了中国拆迁制度的第三个阶段,一直延续到今天,就是人民群众以生命和鲜血来反抗拆迁制度,反抗对财产的剥 夺,同样也推动了这个制度的不断变化。
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